(Маргиналия Александра к этому месту гласила: «Справедливо, но не легко их найти».)

Итак, видя, что вне прямого руководства его программа не будет внедрена, Лорис просил Александра закрепить принятие решений и контроль за ходом их выполнения во всех указанных в докладе областях непосредственно за главным начальником Верховной распорядительной комиссии. Вверху первой страницы доклада император собственноручно наложил резолюцию: «Благодарю за откровенное изложение твоих мыслей, которые почти во всем согласны с моими собственными. Вижу с удовольствием, что ты вполне понял тяжелую обузу, которую я на тебя возложил. Да поможет тебе Бог оправдать мое доверие».

Особый акцент на проблемах ведомств и необходимости нового «образа действий» со стороны высших чиновников указывал на то, что Лорис ясно понимал главную проблему, с которой сталкивались реформаторы государственного устройства России.

А именно: возможно ли бюрократическими силами инициировать и осуществить программу преобразований прежде изменения самой природы институций и их бюрократического состава? Сможет ли идеал министерской власти видоизмениться в достаточной мере, чтобы позволить министерской системе содействовать достижению указанных Лорисом целей и может ли быть подобное «позволение» долговечным? Подобные вопросы занимали Лориса в продолжение всех месяцев, предварявших перенесение точки опоры его власти из Верховной распорядительной комиссии в Министерство внутренних дел.

Лорис предпринимал оперативные меры по установлению контроля над министерской бюрократией. В середине апреля он спровоцировал конфликт между возглавлявшим тогда МВД Маковым и консервативным министром просвещения Толстым, по совместительству бывшим еще и обер-прокурором Синода. В результате вспыхнувшей ссоры Толстой был вынужден покинуть оба поста. Толстой был архитектор той учебной системы, что в своем докладе чуть ли не высмеивал Лорис, так что именно граф и символизировал упорство против всего нового. Лорис открыто «торжествовал победу», зная, что увольнение Толстого «произвело всеобщую радость» [Валуев 1919: 83–87; Милютин 1950, 3: 243; Феоктистов 1929: 185–189].

Вместе с тем Лорису все чаще и чаще приходилось работать при посредстве Макова и его МВД, дабы обеспечить равномерное применение своей программы по всей стране[437]. И пусть Маков исполнял все поручения весьма исправно и добросовестно, его внутреннее неприятие новых методов и целей не составляло для Лориса тайны. Маков олицетворял тот тип царских служак-распорядителей, которые просто не умели приспособиться к новой эпохе. Другое важное министерство, финансовое, также пока еще не перешло в распоряжение ближайшего соратника Лориса А. А. Абазы; сам же Лорис считал, что для надлежащей проработки и осуществления своего видения внутриполитического развития критически важным является полный контроль и над Минфином, и над МВД. Словом, присутствие Макова во главе МВД являлось проблемой, и его отставка вряд ли сильно удивила современников. Но что вызвало несомненное удивление – это решение графа Лорис-Меликова самолично занять должность министра внутренних дел[438].

Лорис-Меликов был официально назначен министром внутренних дел 6 августа 1880 года. Одновременно с этим была закрыта Верховная распорядительная комиссия с передачей всех ее функций МВД. Также упразднялось и III отделение С. Е. И. В. К., функции которого препоручались новосозданному Департаменту государственной полиции в составе МВД. Кроме того, в юрисдикцию МВД переходил и бывший «Отдельный» корпус жандармов, что присовокупило к званию министра еще и именование «шефом жандармов»[439].

Манифест 6 августа был рассчитан на то, чтобы произвести благоприятное впечатление как на общественность, так и на высшие чиновные и придворные круги. Так и случилось: ликвидацию Верховной распорядительной комиссии все расценили как проявление исключительного такта, скромности со стороны Лориса, пожертвовавшего вверенными ему надведомственными, по сути, диктаторскими полномочиями ради того, чтобы сделаться лишь одним (пусть и наиболее могущественным) из министров; но наибольший эффект в глазах либерального общества, безусловно, произвело закрытие III отделения. Этот давний символ самодержавного произвола и репрессий искони действовал вне регулярной министерской бюрократии, будучи частью Собственной Его Императорского Величества канцелярии[440].

Аргументация Лориса, посредством которой ему удалось склонить Александра к подобным переменам, была им изложена во всеподданнейшем докладе от 26 июля 1880 года[441]. Лорис подтвердил, что, по его мнению, социалистическую угрозу возможно парализовать «не в короткий срок, а только продолжительным и вполне соответственным условиям данного государства воздействием правительственных и общественных сил». Требовались оперативные, системные, жесткие и решительные действия как со стороны всего правительства, так и со стороны постоянного правительственного органа, противоборствующего смуте и объединяющего общество в соответствии с принципами государственного порядка. При этом Верховная распорядительная комиссия, продолжал Лорис, не могла выступить в роли подобной консолидирующей институции. Он опасался, что зависимая от милости министерской бюрократии комиссия может вскоре утратить всякую дееспособность, и ее постигнет судьба типичной самодержавной комиссии или комитета.

Лорис считал, что «ближайшая цель учреждения Комиссии» – восстановление государственного порядка – была уже вполне достигнута, а также полагал «настоящую минуту наиболее удобным временем» для «сосредоточения в одном из центральных государственных учреждений тех правительственных функций, что в общеустановленном законом порядке уполномочены обеспечивать в широком смысле государственный порядок и общественное спокойствие». Таким учреждением верховной власти являлось Министерство внутренних дел, на которое уже был возложен надзор за основными областями внутригосударственной жизни. К этому Лорис прибавил, что ввиду новых полномочий аппарат МВД сделался чересчур громоздким и потому вполне мог бы обойтись и без ведения Почтами и телеграфами[442], а равно и Иностранными исповеданиями.

Лорис предлагал не что иное, как организацию эдакого «внутреннего» самодержавия вокруг Министерства внутренних дел. При этом он понимал, что лишь Высочайшего одобрения подобного плана недостаточно, – необходимо было институционализировать как собственное его, Лориса, положение, так и предложенные им меры. Министр внутренних дел становился своего рода премьер-министром, а само Министерство получало наконец возможность исполнить столь широкие вверенные ему полицейские полномочия. Назначаемые лично царем лица или комиссии не могли проводить полномасштабную внутреннюю политику, так что министерская бюрократия, особенно бюрократия МВД со всеми структурами, юрисдикциями и огромным штатом сотрудников, оставалась единственным пригодным основанием для переустройства и обновления самодержавия. «Предлагаемое мною изменение, – резюмировал доклад Лорис, – сосредоточить в лице министра внутренних дел заведование всей полицией в государстве, как общей, так и политической, земскими и городскими делами и печатью предоставит ему, по моему убеждению, действительные средства и возможность, при дружной и благожелательной поддержке со стороны представителей других ведомств, к созданию прочного порядка» (что примечательно, Лорис считал, что образование отдельного Министерства полиции неминуемо спровоцирует ситуацию «двоевластия»).

Из всех внутриполитических министерств именно МВД обладало юрисдикцией и аппаратом, позволяющими легче всего претворить в жизнь политическую программу Лориса. Сами же министерства должны были выступить основой для преобразования всей министерской власти. Но прежде того их надлежало «пробудить» и «напитать» новым духом перемен. Кроме этого, требовалось устранить ведомственные проблемы и оперативные изъяны, порождавшие паралич внутриполитического управления и законотворчества. Министерская должность Лорис-Меликова стала явлением уникальным для политической истории России XIX столетия: никогда прежде ни один министр не обладал подобной властью вкупе с подобной же поддержкой монархом столь масштабной программы государственных преобразований.

Уже 1 августа Лорис подал новую докладную записку, в которой прямо изъявил намерение объединить все полицейские органы в провинции под управлением губернатора и МВД[443]. В ответ на предложения поручить провинциальную полицию ведению земских учреждений Лорис заявил, что даже теоретически невозможно, чтобы государство передало полицейскую власть обществу. Подобный акт «означал бы не только ограничение государственной власти, но и ее уничтожение». Кроме того, ссылаясь на Штейна и других немецких теоретиков, Лорис указывал, что сама идея самоуправления ограничена мерой ее соответствия «общегосударственной пользе или благу». Таким образом, передача контроля над полицейской властью органам самоуправления, заключал Лорис, нанесла бы невосполнимый ущерб общему благосостоянию.

В следующем августовском докладе – от 11 числа – Лорис предлагал Александру возобновить практику сенаторских ревизий, причем с проведением таковых одновременно в шести или семи губерниях. С помощью этого механизма, бездействовавшего несколько последних десятилетий министерского господства в правительстве, Лорис пытался вырваться из институциональных оков самодержавной системы. Всю первую половину XIX столетия Сенат оставался куда слабее министерств, которые был призван контролировать. Тем не менее в Николаевскую эпоху сенаторские ревизии или специальные расследования административных и прочих эпизодов губернской жизни нередко выявляли злоупотребления, которые впоследствии устранялись. И центральная, и провинциальная администрации были склонны относиться к ревизиям как к угрожающей форме внешнего вмешательства. Так или иначе, при Александре II – в расцвет министерского могущества – ревизии назначались крайне редко; с 1861 по 1880 год имели место лишь две: сенатора Кайгера в Калужской и Владимирской губерниях (1861–1862) и сенатора Клушина – в Пермской (1870–1871). И обе эти ревизии были назначены в качестве «персональной вендетты» одного министра другому. Словом, в правление Александра министерства и подчиненные им органы были вполне защищены от сенаторских ревизий и любых иных внешних механизмов контроля[444].

Своим предложением о губернских ревизиях Лорис-Меликов указывал на провальное исполнение министерской бюрократией отведенной ей директивной и законодательной роли. Целью сенаторских ревизий 1880–1881 годов являлось преодоление институциональных противоречий и проблем, а также оперативный сбор данных, требовавшихся для проведения намеченной Лорисом программы изменений внутриполитического законодательства. Лорис намеревался при помощи ревизий добиться отчетов от канцелярий центральных министерств и выявить таким образом недостатки в функционировании самих этих ведомств и их провинциальных отраслей; также предполагалось лишить прочие министерства полномочий принимать законодательные и политические решения. При помощи описанных средств Лорис надеялся обеспечить безраздельное главенство в центральном правительстве себе и своему МВД.

Сенаторские ревизии явились первым шагом к внедрению правительственной системы, полностью опиравшейся на МВД. Как мы увидим далее, ревизии были прямо связаны с «конституционным» проектом 28 января 1881 года. Материалы, собранные в результате проверок, планировалось положить в основу всей законодательной программы, и они значились первым пунктом в повестке запланированных на середину следующего, 1881 года совещательных комиссий представителей.

Размах намерений Лорис-Меликова можно наблюдать из всеподданнейшего доклада от 11 августа, а также из весьма примечательных инструкций сенаторам, выбранным для проведения ревизий[445]. Представляя свою идею царю, Лорис подчеркивал, что польза сенаторских ревизий была доказана уже давно и к ним прибегал еще Николай I для

Лорис утверждал: поручив проведение ревизий доверенным лицам, МВД и полиция получат ценные сведения по общественному мнению за пределами обеих столиц. В качестве нового министра внутренних дел, указывал Лорис, он был «обязан принимать меры к скорейшему движению и разъяснению дел и вопросов», с давних пор находившихся в повестке МВД, так что ревизии шести-семи губерний оказали бы безмерную помощь в работе и ему, и прочим главам ведомств, столкнувшихся с аналогичными проблемами.

Понимая вероятное влияние ревизий на общественное мнение, Лорис замечал, что «самое назначение ревизий не может, по моему убеждению, не произвести весьма успокоительного впечатления на общество, как новое доказательство Высочайшего Вашего Величества попечения о благе народном». Лорис, конечно же, всячески подчеркивал свою подчиненную Александру роль в намеченных ревизиях, но было совершенно ясно, что в образованных кругах все лавры получит именно граф.