Александр план одобрил. Для проведения ревизий были избраны четверо сенаторов: И. И. Шамшину предстояло ревизовать Самарскую и Саратовскую губернии, А. А. Половцову – Киевскую и Черниговскую, С. А. Мордвинову – Воронежскую с Тамбовской, а М. Е. Ковалевскому – Костромскую, Казанскую, а чуть позже – Оренбургскую и Уфимскую губернии. Подробные «наставления» сенаторам были изложены в записке, насчитывавшей 49 пунктов, разбитых по шести ведомственным категориям: 1) внутренних дел; 2) судебному; 3) финансовому; 4) государственных имуществ; 5) народного просвещения; 6) путей сообщения[447]. В инструкциях были кратко обобщены накопившиеся законодательные и политические вопросы. Относившиеся к непосредственной юрисдикции МВД перечислялись прежде всего, за ними следовали прочие, отнесенные к соответствующей министерской рубрике; при этом подразумевалось, что перечисленные проблемы требуют внимания всего правительства в целом. Таким образом, данное сенаторам «наставление» высочайше утверждало понимание Лорисом проблем отдельных министерств как взаимосвязанных и, таким образом, общегосударственных.
Первые 15 пунктов относились к проблемам, формально находящимся в ведении МВД. Итак, сенаторам предлагалось изучить или же исследовать следующие проблемные области:
1. Узнать «степень распространения социально-революционных лжеучений и влияния их на общественную и народную жизнь». Установить возможные меры по противодействию сказанным идеям.
2. Выяснить «влияние на настроение умов… системы административных высылок вообще и в особенности неблагонадежных в политическом отношении личностей, и требует ли система эта каких-либо изменений и каких именно». Также обратить внимание «на положение поднадзорных лиц и… систему наблюдения за ними».
3. «Удостовериться в настроении умов крестьянского населения: были ли… волнения… не замечается ли… ожиданий и толков о новом наделении земли». (В особых «Примечаниях» давались специальные указания по Киевской и Черниговской губерниям.)
4. Узнать об «экономическом положении местного населения, с указанием главнейших причин… упадка благосостояния… и возможных мер к устранению сих причин. [Выяснить] разницу в экономическом положении крестьян, бывших помещичьих и государственных, причины накопления недоимок… [и] средства к облегчению крестьянам приобретать земли в полную собственность [и] способы к облегчению и урегулированию переселений…»
5. «Войти в соображение» о возможных «изменениях некоторых постановлений Положения 27 июня 1874 года об устройстве местных по крестьянским делам учреждений».
6. Выяснить «положение общественного управления крестьян», а также «удовлетворительность… исполнения» сельскими чиновниками и общинами «лежащих на них… обязанностей».
7. Обратить внимание на порядок «удаления [крестьянскими] обществами порочных членов».
8. Изучить целиком ситуацию в земствах: их успехи и неудачи, особенно в отношении местной экономики и народного благосостояния. Следует тщательно выяснить «отношение к земству [местных и] правительственных лиц и учреждений». Также установить, «существует ли… систематическое со стороны [властей] стремление парализовать» земства; «может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств разных губерний по [каким-либо] вопросам [представлявшим взаимный интерес]»; нужна ли «большая степень гласности в опубликовании журналов земских собраний». Кроме того, следует проверить финансовые средства, налогоспособность, сборы повинностей, кадровый состав, выборный процесс, а также выяснить, требуются ли «меры к улучшению… отношений городов к земству».
9. «Удостовериться в степени правильности применения нового Городового Положения» [1870 года].
10. «Ввиду усиливающейся с каждым годом необходимости привести к окончанию Высочайше предуказанное еще в 1856 году улучшение внутреннего управления в губерниях, собрать данные», которые могли бы содействовать: «уменьшению числа отдельных учреждений и присутствий», «объединению действий всех административных учреждений», децентрализации при принятии определенных решений, упрощению процедур, «сокращению стесняющих формальностей», «обеспечению… государственного и общественного порядка, правильного течения дел и интересов общественных и частных».
11. Изучить «влияние [на местах принятых] за последнее время мер к объединению действий полицейских властей различных наименований… [и] войти в обсуждение… практических способов к прочному объединению этих властей» в скорейшем времени.
12. «Обратить внимание на отношения между собою чинов жандармских управлений и общей полиции… на введенных [недавно] полицейских урядников и на положение уездной и городской полиции вообще». Также «выяснить степень необходимости» специальных «жандармских железнодорожных районов».
13. «Обратить внимание на санитарные условия городов… [и] промышленных заведений» и возможных профилактических «мер медико-полицейского надзора».
14. «Вникнуть в положение раскольников» и установить «меры, кои могут быть приняты» к облегчению и улучшению этого положения.
15. «Обратить внимание на характер влияния еврейского элемента и на практическое исполнение действующих о евреях законов».
Взятые в отдельности, эти инструкции, касавшиеся исключительно юрисдикции МВД, имели целью сбор статистических данных и конкретных предложений по ключевым проблемным зонам, образовавшимся еще со времен первых александровских преобразований. Но при рассмотрении в сочетании с инструкциями для прочих ведомств проясняются и подспудные мотивы Лориса: взятые целиком, «наставления» свидетельствуют о стремлении нарушить устоявшуюся институциональную раздробленность, вследствие которой пробуксовывал весь самодержавный законодательный процесс. В наступившую эпоху уже более невозможно было рассматривать жизненно важные политические проблемы с «узкоинституциональной» точки зрения – ее требовалось сменить в пользу «широкоугольного» взгляда, позволявшего на законных и регулярных основаниях обращаться ко мнению и положению общества.
К примеру, первый же пункт в инструкции для Судебного ведомства относился к напряженному противостоянию между судебными и административными учреждениями. Сенаторам предстояло проверить отношения прокуратуры как с судами, так и с губернскими гражданскими и полицейскими властями на соответствие следующим вопросам: «Находят ли все государственные и общественные интересы достаточную поддержку пред судебною властью в деятельности прокурорского надзора?» и «Пользуется ли прокурорский надзор при исполнении этой задачи достаточным авторитетом и необходимым со стороны подлежащих учреждений и губерний содействием?»
Судебные «наставления» обнимали буквально всю систему самодержавной юстиции, включая тюремное содержание. Аналогичным образом, в разделе для финансовых ведомств значились вопросы, касавшиеся губернского налогообложения, фабрик, положения рабочих и ремесленников, кредитных учреждений и банков, взыскания недоимок, паспортной системы и участия евреев в экономической жизни.