Лорис отмечал, что первые два этапа «должны бы иметь значение исключительно совещательное и ни в чем не изменяющее существующего ныне порядка возбуждения законодательных вопросов и рассмотрения их в Государственном совете». Приглашение же «членов, избираемых общественными учреждениями», последует лишь после приготовления проектов законов «чинами правительственными, при участии лишь некоторых, особо известных правительству, посторонних лиц». Кроме того, весь личный состав комиссий подготовительных будет участвовать и в работе общей, дабы «разъяснять и поддерживать выработанные проекты». Таковые процедуры, полагал Лорис, «соприкасались] к интересам народной жизни», а равно «сохрани[ли] всецело и исключительно право возбуждения законодательных вопросов [за Верховной властью] в то время и в тех пределах, какие [она] признает за благо указать».
В резюмирующих параграфах доклада Лорис настаивал на том, что министрам и главам ведомств необходимо принять надлежащие подготовительные меры по обеспечению обновления законодательного процесса. «На наиболее способных и дельных чинов» министр предлагал возложить задачу по сбору, систематизации и группировке «по однородным предметам» накопленных ведомствами материалов. Лорис даже предложил «приглашать для участия в таких приуготовительных работах и посторонних лиц», если их опыт и знания будут содействовать успеху дела; к тому же он предлагал назначить конкретный срок выполнения данной работы, приурочив его к окончанию сенаторских ревизий. Благодаря этому Лорис надеялся, что министры смогут подать в подготовительные комиссии уже «формулированные предложения в форме проектов законоположений», а не собрание «сырых материалов». Все подготовительные работы, по расчетам Лориса, должны были быть окончены в продолжение осени 1881 года, и созыв общей комиссии можно было назначить на начало следующего 1882 года, вскоре после закрытия сессий земских собраний.
Описанные разделы проекта, главным образом направленные на бюрократию, указывают на то, что, помимо удовлетворения чаяний интеллигенции и экономических элит, Лорис стремился мобилизовать бюрократические усилия на решительный штурм назревших внутриполитических проблем России. Частью данного усилия являлось и создание в рамках самодержавного режима квазибюрократического парламента, во многом схожего с имевшимися в современных политических системах Европы и Азии. В заключение доклада Лорис вновь повторил, что в своей «благомыслящей части» общество с нетерпением ожидает «дальнейшего развития великодушно предначертанных… преобразований», отметив, что предлагаемая им конструкция «может дать правильный исход заметному стремлению общественных сил к служению престолу и отечеству». Правительство лишь выиграет от участия опытных и сведущих местных представителей, но, что еще более важно, при помощи предложенных механизмов удастся оживить общественную жизнь страны, ослабив, если и вовсе не устранив «равнодушие к общественному делу, представляющее… самую удобную почву для успеха анархической пропаганды».
Лорис не мог добиться Высочайшего одобрения своего проекта, не подвергнув его коллегиальному рассмотрению высших государственных сановников и цесаревича Александра Александровича; обсуждение состоялось на особом совещании 5 февраля 1881 года[466]. Журнал совещания был представлен Александру 16 февраля, и уже на следующий день император вынес утвердительную резолюцию[467]. Члены совещания и царь одобрили проект Лориса с незначительными коррективами по числу представителей, продолжительности сессий комиссий и тому подобным моментам. Единственным существенным исправлением был отказ от идеи привлечь «с правом голоса несколько, от 10 до 15, представителей» к работе Государственного совета[468]. К концу месяца был выработан окончательный вариант, получивший название «Проекта правительственного сообщения». Утром 1 марта царь пригласил Валуева к себе в Зимний, желая узнать, нет ли у того возражений по тексту проекта. Валуев отвечал, что возражений не имеет, и Александр распорядился созвать Совет министров для окончательного принятия закона. Заседание было назначено на 4 марта. Чуть позже, днем 1 марта, Александр II был убит, и убившие его бомбы сдетонировали также и цепочкой дальнейших событий, приведших к крушению системы Лорис-Меликова. Одобренный проект так никогда и не был узаконен. Апологеты традиционной министерской власти и узкодержавнических понятий о политике восстановили свое влияние и вполне господствовали в самодержавной системе Александра III[469].
Трудно вообразить, как бы видоизменилось русское самодержавие и его министерское правительство, если бы система Лориса-Меликова устояла в 80-е и последующие годы. При этом ощущение, что политика Лориса являла нечто совершенно иное в политической традиции России, пронизывало всю политическую мысль того времени вне зависимости от убеждений. Вся тяжесть реформаторской ноши позднеимперского времени особенно ясно видна на примере враждебной реакции против Лориса как крайне левой, так и большинства правой части русского политикума[470]. Левые считали, что система Лориса со временем снимет остроту назревших социально-экономических кризисов и поможет в достижении общественного консенсуса, необходимого для обновления самодержавной власти[471]. Поборники же традиционного самодержавия, вроде Победоносцева и Каткова, и даже до известной степени приветствующие прогресс Валуев или Б. Н. Чичерин опасались политического образа действий Лориса и последствий его политики.
Победоносцев и Валуев – противники в большинстве политических вопросов – единогласно обвиняли Лориса в стремлении к популярности, жажде власти и раздутом самомнении. Своим поведением, на их взгляд, Лорис попирал главнейшие догматы министерской власти: он нарушал границу, отделявшую правомочную политическую деятельность царских чиновников от политической культуры европейского образца – с партиями, представительствами и постоянным взаимодействием с общественным мнением и заинтересованными группами.
Именно такой стиль ведения политики, с явным вниманием к общественности и так называемым законным интересам социальных групп, был характерен для курса Лорис-Меликова на обновление самодержавия. Останься он при должности, прежний режим, возможно, преобразовался бы в более эффективную, справедливую и политически сознательную самодержавную систему, поддерживаемую формирующимися группами социальных и экономических интересантов, влияющих на процессы посредством квазирепрезентативных институций. Быть может, Лорису удалось бы сформировать более гибкое правительство с известной степенью общественного участия. При этом следует подчеркнуть, что в краткосрочной перспективе по-прежнему превалировала бы административно-полицейская власть, сосредоточенная исключительно в руках правительства.
Лорис-Меликов избрал Министерство внутренних дел в качестве точки политической опоры, позволявшей приступить к строительству его «правительственной системы». Однако же, подобно Сперанскому, Лорис понимал необходимость преобразовать или по крайней мере напитать новым духом бюрократические учреждения и самих чиновников. Кроме того, его система явилась определенной реакцией на назревшие институциональные проблемы. Тот факт, что эта система расценивалась как либеральная диктатура или же правительственно-авторитарный режим, наводит на соображения о связи между событиями 1880–1881 годов и последующими воззрениями Витте и Столыпина[472]. Советские историки клеймили обоих – и Лорис-Меликова, и Столыпина – «бонапартистами», придерживавшихся политики «лавирования» ради завоевания поддержки как «феодального», так и буржуазного элемента[473]. Данный аспект позднеимперской – и, безусловно, общемировой – истории заслуживает отдельного исследования.
Под конец весны 1881 года новый император Александр III вынудил Лорис-Меликова и его сторонников уйти в отставку, препоручив Министерство внутренних дел Н. П. Игнатьеву. МВД по-прежнему оставалось весьма влиятельным ведомством, но его глава более не мог претендовать на статус премьер-министра русского правительства. Министерство вернулось к своему былому положению – одного из многих конкурирующих между собой центров власти и влияния, весьма прибавивших в авторитете за последние десятилетия прежнего режима. Шаги в направлении преобразования самодержавных основ, предпринятые в краткое министерство Лорис-Меликова, институционализированы не были, и после мая 1881 года в правительстве вновь воцарились привычные министерские склоки и слабое руководство. Столь крутой разворот продемонстрировал всю шаткость преобразований, происходящих за счет союза царя с единственным министром.
Единственная институциональная перемена в МВД, которой удалось пережить министерство Лориса, – слияние полицейских учреждений, – оказалась роковой. Полицейская роль, наряду с непосредственной ответственностью за регулирование политической жизни, все более влияли на восприятие министерством социальных и политических проблем. По природе своей более склонный к консерватизму, нежели отец, Александр III к тому же попал под влияние ярых апологетов традиционного самодержавия и идеалов министерской власти. Хотя «бонапартизм» Лориса сулил общественную популярность, новый царь и его окружение сами от нее отвернулись. Они подчеркнуто держались традиций министерской власти, еще более упрочив принцип личной власти царя и максимально сузив область легитимной политической жизни. Бюрократия при Александре III укрылась за толстыми канцелярскими стенами[474].
Глава 7
В заключение
Министерства в Российской империи никогда не были ни монолитны, ни всемогущи. Сильные и слабые стороны ведомств были обусловлены самой их структурой и кадровой политикой, а также наследием управленческих традиций нескольких предыдущих веков. МВД выделялось из ряда прочих министерств благодаря обилию департаментов, управлений, советов и должностных лиц, подотчетных непосредственно главе министерства. Эти структуры имели различные функции и далеко не всегда могли согласовать совместную работу: если прочие министерства, скажем, финансов, просвещения или юстиции, имели четкую и специализированную юрисдикцию в конкретной административной области, то МВД охватывало своей деятельностью области общего управления, полиции, цензуры и множество социально-экономических вопросов. Поэтому управление МВД являлось чрезвычайно трудоемкой задачей. В политическом аспекте функциональное разнообразие способствовало широкому распространению идеалов министерской власти, отчего именно МВД всегда представлялось главной надеждой и опорой самодержавия.
Несмотря на огромное количество подведомственных органов, МВД управлялось сравнительно небольшим количеством высших чинов из министерских департаментов, управлений и советов. Существенная доля ответственности за деятельность департаментов лежала на начальниках отделений и их непосредственном руководстве в лице вице-директоров и директоров. В 60-е годы всем аппаратом МВД управляло менее сотни столичных чиновников, притом что по провинциям было рассеяно в общей сложности около 40 000 их подчиненных. Тот факт, что ответственность за принятие основных решений лежала на небольшой группе высших чиновников в Петербурге, является иллюстрацией того, что идея Сперанского о департаментализме на практике так и не распространилась на существенную иерархическую глубину в ходе Великих реформ.
Высшие чины МВД относились к касте профессиональных государственных деятелей, чье самовосприятие и политические воззрения отделяли их от остальной общественности. Направляемые главой министерства, их административные способности и идеологические взгляды помогли определить магистральную политику и деятельность МВД. К середине 60-х руководство МВД сделалось пристанищем консерваторов широкого профиля, целиком приверженных догматам министерской власти и куда более пригодных для службы в Полицейском, Цензурном или же Общеадминистративном ведомстве, нежели в органе, требовавшем узкоспециальных познаний, вроде Министерства финансов, юстиции или путей сообщения.
К 1855 году МВД и прочие министерства достигли временной «полунезависимости» как от традиционной сословной системы, так и от самого императора. Министерства зарекомендовали себя незаменимым проводником преобразований и иных внутриполитических решений: удачное сочетание данных им полномочий с сильным руководством Перовского и Ланского, развитие внутренней структуры департаментов и появление небольшой, но влиятельной группы молодых, энергичных и прогрессивных бюрократов – все это определило выход МВД на главенствующие роли в правительстве.
Впрочем, то было довольно шаткое главенство. Министерским учреждениям приходилось сталкиваться не только с личной властью царя и распространяемой ею в высших правительственных и придворных кругах враждебностью ко всякой институции, но и с традиционными моделями государственной организации и деятельности. Институциональный фундамент самодержавия был весьма непрочен и оставался таковым даже в разгар Великих реформ. Всегда сохранялась возможность, что в известной ситуации конкретная личность или должностное лицо вне регулярной министерской системы сосредоточит бразды правления в своих руках. Законодательные и директивные полномочия временных комиссий, внезапные вмешательства императора при обсуждении того или иного решения, особые отношения монарха со своими министрами, а также упорная надежда на «чрезвычайные полномочия» – скажем, генерал-губернаторские – все это лишь подрывало эволюционное развитие министерской бюрократии как правомочного основания государства, проводника политической инновации и потенциального медиатора в отношениях царя с обществом. Несмотря на стремительный рост МВД в александровское царствование, роль министерства в качестве консолидирующего правительство лидера неизменно пресекалась: к вышеупомянутым препонам прибавлялись еще и бюджетные ограничения, вызванные практически нескончаемым финансовым кризисом в центральном правительстве и неумелым распределением средств.
Для надлежащего исполнения невероятно централизованной и малочисленной петербуржской верхушкой МВД своих должностных обязанностей – не считая посягательств на доминирующее положение в правительстве – требовалось, чтобы она не испытывала чрезмерных затруднений ни с объемом, ни со сложностью ставившихся перед нею задач. Особенно важно было не допустить сугубо политических вызовов, в силу того что именно на политической арене и министерство, и самодержавие чувствовали себя наименее уверенно и, следовательно, оказывались наиболее уязвимы.
Однако социальные сдвиги и соперничество Великих держав, обострившееся вследствие Крымской войны, бросали России именно такой вызов. В преддверии освобождения крестьян МВД принялось стремительно аккумулировать должностной функционал. Сложность административных и политических решений, которые требовались от министерских чиновников, серьезно возрастала в соответствии с разнообразными социальными, экономическими и идеологическими переменами. Объем делопроизводства все более тяжким бременем ложился на людские и финансовые ресурсы центрального аппарата МВД, затрудняя министерскую деятельность вплоть до уровня принятия решений и законотворчества. Новое поколение гражданских служащих, пришедшее в это время на ключевые министерские посты, состояло преимущественно из узкопрофильных управленцев, знавших, как обслужить существующие административные механизмы, но ни по темпераменту, ни по навыкам не пригодных к тому, чтобы вырваться из привычных моделей поведения и восприятия.
Этим чиновникам недоставало политического видения (ресурс, дефицитный в любой бюрократической системе), притом что образованные и общественно активные люди, не занимая официальных кабинетов, не имели и особых рычагов власти. Несмотря на целый ряд примечательных попыток (Валуева, великого князя Константина Николаевича, Шувалова и Лорис-Меликова) создать отдельный институт для выстраивания более тесных, рабочих взаимоотношений между государством и обществом, никакого рабочего политического механизма ни в 60-х, ни в 70-х так и не было запущено. Царь чересчур ревностно относился к своей власти, в товарищах его согласия также не было и в помине, а идеалы министерской власти уже слишком глубоко укоренились в среде руководителей ведомств, придворных и прочих сановных кругах, чтобы самодержавная система могла решиться на расширение собственных политических оснований.