«По Ведомству государственных имуществ» подлежали изучению разнообразные агрокультурные вопросы, включая уровень специально-технической подготовки выпускников ведомственных учебных заведений, проблему выселений и переселенцев, регуляцию условий сельскохозяйственного труда и отношений рабочих с работодателями, а также каким образом «возможно было бы с успехом привлечь земские учреждения и частных заинтересованных лиц к совокупной с Министерством государственных имуществ [и в целом с правительством] деятельности» по всем этим и прочим «предметам сельскохозяйственных нужд».
Сенаторам предстояло изучить уровень губернского образования от университетов и гимназий до учительских семинарий, всевозможных училищ и иных начальных заведений, учрежденных Толстым в 70-х годах. Ревизоры должны были определить «степень удовлетворения местных потребностей, в [особенности в среднем] образовании».
Наконец, в области путей сообщения главная цель состояла в «разъясн[ении] недоразумения между» центральным ведомством и городскими властями и земствами. Также упоминалось о необходимости скорейшего устройства подъездных путей к новым железным дорогам и прочим маршрутам внутренней и внешней торговли.
Программа сенаторских ревизий была амбициозной – возможно, даже чересчур амбициозной. Четырем людям (и их подчиненным) поручалось доскональное изучение вопросов, годами обременявших всю систему министерской бюрократии. Вместе с тем подобное предприятие означало некоторую «перезагрузку», указывая на то, что новые лидеры правительства верили, что МВД по силам решить накопившиеся в России проблемы. При известном содействии регулярной министерской бюрократии ревизии вполне могли бы послужить основой обширной законодательной программы.
Сенаторы вполне справились со своей миссией в плане сбора данных. Несмотря на то что собранные материалы так и не удалось изучить в намеченных Лорисом, но еще не учрежденных представительских комиссиях, обсуждение все же состоялось осенью 1881 года – уже после его отставки и утраты им всей власти. Как раз в тот момент Комитет министров учредил комиссию под руководством М. С. Каханова, которой была поручена подготовка нового проекта реформы губернского управления[448]. Материалы ревизий были переданы новосозданной комиссии, однако же новое руководство обратило эти материалы к достижению целей, совершенно отличных от тех, что были намечены Лорисом.
При этом Лорис-Меликов не мог дожидаться для распространения своей «правительственной системы» окончания ревизий или полноценных законодательных преобразований: легитимность собственного его положения требовала немедленных действий с ощутимыми результатами. Глава МВД пользовался небывалым могуществом и при поддержке избранных своих подчиненных (Каханова, Перфильева и прочих), а также в тесном сотрудничестве с Абазой, стоявшим во главе Министерства финансов, в период с августа 1880 по январь 1881 года предпринял целый ряд шагов, направленных на достижение все той же главнейшей его цели – приспособить самодержавие к условиям нового мира [Зайончковский 1964: 235–236].
Трудно оценивать решения, принимавшиеся тогда Лорисом, в силу того, что львиная их доля представляла собой лишь зачатки движения в направлении урегулирования множества вопросов и ни одно из них так и не было вполне испытано на практике. Все прочие политические начинания Лориса затмил поданный 28 января 1881 года проект «конституции», которая так и осталась лишь на бумаге, поскольку 1 марта 1881 года Александр II был убит.
Основные решения Лориса касались структуры МВД, экономики, земств, а также политики в области цензуры и образования. Стремясь обеспечить высочайшее одобрение своих планов, Лорис искусно обходил или вовсе игнорировал коллегиальные процедуры принятия решений и прочие формальности законодательного процесса. Ради достижения успеха Лорису тоже приходилось полагаться на личную власть самодержца, преобразования которой он и чаял. Все принятые тогда решения были рассчитаны на то, чтобы оказать влияние на общественное мнение, что Лорис понимал составной частью того «нового образа» – мысли и действия, – который правительству необходимо было «примерить»; безусловно, подобное намеренное взаимодействие правительства с общественностью распространилось до степени, немыслимой в прежние годы царствования Александра.
С ясностью мотивы Лориса обозначились в сентябре 1880 года, когда он выступил перед приглашенными редакторами крупнейших петербуржских изданий. Как вспоминают участники встречи, хотя министр по-прежнему надеялся на поддержку общественности, он ни в коей мере не потворствовал «либеральному» мнению, как утверждали его недоброжелатели. Напротив, «пресс-конференция» была затеяна Лорисом, в том числе чтобы разбранить журналистов за чрезмерное количество статей о «конституциях», «земских соборах» и прочем; подобные сочинения, говорил Лорис, лишь будоражат общественное чувство, вселяя напрасные надежды[449]. Он пояснял, что как министру внутренних дел ему не было поручено внесение предложения о создании центрально-представительного органа, идею которого он лично в любом случае не поддерживал.
Поддерживал же Лорис усиление уже созданных институций и их «видоизменение, насколько то потребуется» для приведения «в сообразность и гармонию с учреждениями старого порядка» [Там же: 236]. Министр имел в виду, конечно, земские и городские органы самоуправления, а также судебные учреждения. Окончательная их интеграция в структуру самодержавной власти требовала куда больших усилий, нежели простое учреждение формы представительства, как того неустанно требовала общественность. Учреждения же эпохи Великих реформ удастся оживить и интегрировать в продолжение следующих пяти-семи лет[450]. При этом Лорис прекрасно понимал, что любой проект, хотя бы шепотом намекавший на конституционализм или даже самое маломальское ослабление самодержавной власти, будет неминуемо отклонен. Тщетность подобных предложений заранее определялась отношением самого царя, а равно его придворных и высших сановников. Цель заключалась именно в переустройстве самодержавной политики и преображении традиционного идеала министерской власти, не угрожавшем при этом положению Александра. Отсюда следовало, что самодержавный миф требовалось поддерживать настолько долго, сколько будет необходимо для должной институционализации всех нужных для системного обновления элементов.
Главным средством обеспечения устойчивого положения и жизнеспособности самодержавия Лорис-Меликов видел разрешение присущих ему структурных и институциональных проблем. Поэтому он приступил к переустройству ведомственных функций МВД, получив с министерской должностью 6 августа и мандат на объединение полицейского аппарата империи. Так, уже 15 ноября все полицейские силы были окончательно подчинены новому Департаменту государственной полиции[451]. Этим слиянием исполнялась давняя цель Сперанского, которую тот преследовал при распределении министерских функций в 1810–1811 годах: объединение полицейских функций, наряду с отделением полиции, от общего и хозяйственного управления. Вследствие закона от 15 ноября политическая и исполнительная полиция сливались в один департамент с изъятием из его ведения 32 административных функций, распределявшихся между Департаментом общих дел, Хозяйственным департаментом и Земским отделом, лучше подготовленными к их выполнению. В задачи полиции более не входил надзор за губернскими управами, исполнением рекрутских повинностей, старообрядцами, сбором налоговых недоимок, общественными зданиями и прочим.
Новосозданный Департамент государственной полиции подразумевался отнюдь не как очередной узкоспециальный департамент МВД. Напротив, указом 15 ноября полиция превращалась в элитный орган с обширными полномочиями. Лорис открыто продвигал идею элитарности – привлечения лишь наиболее опытных, одаренных и лояльных чиновников, на деле показавших свое «усердие и знание дела». Чтобы привлечь столь компетентные кадры к полицейской службе, Лорис предложил иное штатное расписание, выгодно отличавшее новый департамент от упраздненного III отделения и прочих департаментов МВД. По новому расписанию высшим чинам Департамента государственной полиции причиталось жалованье, значительно превышавшее получаемое на аналогичных должностях в прочих департаментах МВД[452]. Вдобавок к тому в столичном управлении нового департамента была проведена кадровая оптимизация: если в III отделении в Петербурге трудился 71 чиновник, а в Департаменте полиции исполнительной – 57, то в новое объединенное Полицейское ведомство планировалось устроить всего 52 сотрудника. При этом Лорис жестко настаивал на сокращении «штатных» чинов – дело неслыханное для имперской бюрократии! – утверждая, что небольшое количество более одаренных сотрудников, пришедших на хорошие условия, сослужат службу куда исправнее.
С проведенной Лорисом реорганизацией полицейских ведомств правительство ничуть не потеряло в полицейских полномочиях, – собственно, благодаря структурным изменениям полицейская власть даже усилилась. Первой же статьей устава нового департамента утверждался прежний полицейский принцип о «предупреждении и пресечении» преступлений и обеспечении государственной безопасности и общественного спокойствия. Далее перечислялись также: профилактика государственных преступлений, надзор за соблюдением паспортной системы, охрана и возобновление государственных границ, попечение за всеми полицейскими органами и множество прочих функций. В арсенале Полицейского ведомства оставались и излюбленные его орудия: административная высылка и система наблюдения за подозреваемыми. Также именно при Лорис-Меликове были приняты первые шаги по усилению резидентуры ведомства, то есть агентов, командированных за границу с целью внедрения в сообщества русских политических эмигрантов.
Для эффективного поддержания правопорядка Лорис сделал реорганизованную полицию главенствующим органом Министерства внутренних дел. Законы от 6 августа и 15 ноября 1880 года, закрепившие подобное положение, оказали глубокое влияние на российскую историю cl 881 по 1917 год и далее. Лорис добился объединения полицейских органов при МВД, но стремился также обеспечить их подконтрольность министерскому руководству; здесь многое зависело от высших полицейских чинов, в особенности директора департамента и истолкования им ведомственных полномочий. Понимая это, Лорис добился повышения директорского жалованья до 10 000 рублей. Директор, по его мнению, должен был уметь «управлять деятельностью полиции, согласуясь с текущим состоянием общества и высшим правительственным усмотрением».
Кроме того, Лорис, несомненно, рассчитывал, что он, как министр внутренних дел, сохранит за собой контроль над полицией: ведь технически департамент тогда оставался в его распоряжении, а в рамках его «системы» именно на нем лежала основная ответственность за направление этого «высшего правительственного усмотрения». К сожалению, Лорис не мог предвидеть, что созданный им Департамент государственной полиции сам окажется выразителем традиционных идеалов министерской власти и подомнет под себя все МВД, как, собственно, произошло после событий 1881 года, при консерваторе Толстом и его преемниках. Те самые Плеве-Дурново со товарищи, которым суждено было сыграть столь роковую роль в дальнейшей истории самодержавия, явились среди первых руководителей Департамента государственной полиции. Вне всяких сомнений, Лорису было бы крайне горько узнать, что полицейские директора-консерваторы, вроде Плеве или Дурново, когда-то впрямь встанут у руля МВД.
Указом 15 ноября при Министерстве внутренних дел также учреждался Судебный отдел, образованный посредством слияния министерской Юрисконсультской части с такой же жандармской[453]. Учреждение Судебного отдела явилось плодом непрерывных конфликтов между администрацией и судами, длившихся уже с середины 60-х годов, а также необходимости препоручить ведомственному органу функции Судебно-политического отделения, бывшего при ликвидированной Верховной распорядительной комиссии. В ве́дение Судебного отдела поручался надзор и правовое сопровождение всех политических дел, а также посредничество между МВД и судебными учреждениями. Среди прочего в задачи нового отдела также входил надзор за уголовным преследованием по «государственным» преступлениям (по законам от 19 мая 1871 и 1 сентября 1878 годов) и представление правительства перед Сенатом при рассмотрении уголовных вопросов.
Функции нового Судебного отдела были схожи с определенными Валуевым в 1866 году для Юрисконсультской части, однако же к 1880 году объем политического уголовного преследования заметно возрос, и Лорис таким образом подчеркивал необходимость повышения уровня процедурно-юридической экспертизы при МВД. Впрочем, дело было не только в судебной защите фискально-контрактных интересов МВД (в отличие от юрисконсультов прочих министерств), но в отстаивании «высших интересов, касавшихся жизненных принципов самого государства». Глава же нового отдела должен был обладать «не только доскональным знанием юридического предмета и опытом в оном, но к тому же и полной надежностью и беспристрастностью»[454]. Первым главой отдела стал обер-прокурор I департамента Правительствующего сената Н. Д. Рычков, которого вскоре сменил амбициозный П. Н. Дурново, стремящийся к вершинам полицейской иерархии.
Параллельно с учреждением новых внутриминистерских структур для обеспечения, как он надеялся, более эффективной и законной работы административной и полицейской властей Лорис повысил жалованья губернаторам и градоначальникам[455], а также отдал распоряжение, чтобы жалобы в отношении жандармов переправлялись непосредственно губернаторам вместо центрального Департамента государственной полиции. Наконец, уже в январе 1881 года Лорис-Меликов назначил ветерана-реформатора К. К. Грота во главе новоучрежденного Главного тюремного управления [Там же: 247–249].
В области экономической политики Лорис стремился оказать немедленную помощь крестьянству и прочим слоям населения, страдающим от инфляции, роста цен, высоких налогов и голода. В этом ему помогали назначенный в октябре 1880 года министр финансов А. А. Абаза и товарищ министра Н. X. Бунге. Сотрудничество Финансового министерства с МВД в одночасье преодолело функциональные разногласия, существовавшие между ведомствами с 1819 года. Осенью 1880 года Бунге представил царю программу оздоровления экономики России, предусматривавшую земельную реформу, переселение крестьян, отмену ненавистных соляных акцизов и подушной подати с заменой их подоходным налогом[456].
Предложенная Бунге программа в деталях отражала политическую линию, проводимую Лорисом, также 14 октября направившим Александру письмо с прошением об отмене налога на соль. Лорис утверждал, что «независимо [от] денежных интересов [отмена одного] из наиболее ненавистных налогов… удовлетворит стольким ожиданиям и настолько будет соответствовать всенародному желанию, что одно нравственное впечатление, произведенное подобной мерой, с избытком вознаградит временную материальную потерю в государственном бюджете». Лорис прекрасно понимал душевные настроения царя, поэтому в красках живописал будущую народную благодарность. Отмена соляного налога, подчеркивал министр, станет логичным продолжением освобождения и будет сочтена «новой милостью, возвещенной с высоты престола [с] искренн[ей] и неподдельною признательностью со стороны всех сословий и состояний, упрочив союз царя с народом». Закон «об отмене акциза, взимаемого с соли», был подписан Александром 23 ноября[457]. При этом Лорису удалось миновать рассмотрение проекта[458] и в Государственном совете, и даже в Комитете министров – чему возмутились даже столь «либеральные» блюстители самодержавных процедур, как Е. А. Перетц [Перетц 1927: 11–12; Валуев 1919: 129]. Впрочем, невозможность строгого следования букве самодержавного закона была вполне очевидна любому государственному деятелю, стремившемуся избежать правительственного паралича.