Труды комиссии Штакельберга и сформировали политику МВД по трудовому вопросу. Главными препятствиями производственного роста комиссия определила цеха и законы, ограничивавшие городскую экономику. Чиновники стремились способствовать большей социальной подвижности и свободной торговле, с одной

стороны, и – во избежание повторения европейских городских эксцессов – государственному вмешательству и регулированию отношений рабочего с работодателем, с другой. Желая «защитить» рабочих, государство планировало учредить специальную законодательную структуру с соответствующими институциями, которые на практике лишь способствовали дальнейшей изоляции от прочих сословий. Введение системы трудовых книжек и фабричного инспектирования в качестве средств контроля и защиты, наподобие мировых посредников, было типичной идеей министерской бюрократии, давно привыкшей к законной реализации широких полицейских полномочий МВД. Несмотря на то что комиссия Штакельберга и ведущие «либеральные» экономисты выступали за свободный рынок, пытаясь устранить общественные и правовые препоны к его устроению, государственное попечение о рабочих также усиливалось легитимацией его вмешательства в трудовые отношения.

Итак, преисполненная оптимизма комиссия Штакельберга разработала комплексную программу, «приличествующую наступлению новой эры российской экономической жизни». Ею предусматривались рабочие книжки, фабричные инспекции, а также городские промышленные суды для посредничества в спорах между работодателями и рабочими. Вместе с тем комиссия упустила из виду противоречие между принятием законов, предписывающих расценивать рабочих в качестве отдельной категории «граждан», и вмешательством государства, пользующегося традиционными полицейскими функциями и сословными моделями организации общества. В подобной защите трудящихся воплощалась дилемма консервативного обновленчества и современного либерализма, вынужденных полагаться на государственную (то есть бюрократическую) власть для преодоления или урегулирования несправедливости в реализации классического для либеральной мысли идеала свободного рынка. Кроме того, как показывает в своей работе Реджинальд Зельник, идея создания гражданского общества уже сама по себе была враждебна чистой автократии и поддерживающей ее идеологии министерской власти. Хотя чиновники комиссии и опасались капиталистической конкуренции на рынке и ужасов европейских волнений, они говорили о «строгом разделении труда и развитии класса высококвалифицированных городских промышленных рабочих», необходимых для индустриализации страны. Наиболее же предпочтительным способом достижения данной цели комиссия полагала формы рабочих объединений: артели и товарищества.

Но рекомендации комиссии Штакельберга приняты не были. Рабочий вопрос был отодвинут на задний план более приоритетными правительственными задачами по проведению освободительной, Земской, Судебной, финансовой и прочих реформ. Однако еще более важную роль в судьбе трудового законодательства сыграли радикалы-революционеры, все активнее действовавшие в Петербурге с начала 60-х годов. Как уже говорилось, ввиду деятельности радикалов Валуев склонялся к необходимости усиления полномочий полиции, и именно это отчасти побуждало МВД к занятию все более консервативных позиций по всем внутриполитическим вопросам. Циркуляр Валуева 1862 года начальникам губерний о закрытии воскресных школ за подрывную деятельность указывает на растущий в недрах МВД страх социального инакомыслия. Как говорит Зельник, «инициативы, благоприятные для организации труда, пресекались» по политическим основаниям.

Хоть рабочий вопрос и был отложен в долгий ящик, уже в начале 70-х с трудом верилось, что России удастся избежать тех же социальных проблем, что сопутствовали и европейской урбанизации. С ростом количества рабочих росло и их недовольство своим положением[399]. В силу своих традиционных полицейских функций и охранительной политики МВД практически не сомневалось в том, что проблема рабочих беспорядков решается краткосрочной профилактикой и наказанием. После Невской стачки 1870 года МВД вновь заговорило о необходимости выработать комплексное трудовое законодательство, а также усилить меры административного контроля. Последнего министерству добиться удалось, что отчасти явилось результатом давления со стороны подведомственных МВД полиции и городских управ. Чиновники в провинциях получили дополнительные полномочия – высылать лидеров забастовок в удаленные губернии и усиливать полицейский надзор как за рабочими, так и за владельцами фабрик [Там же: 363–385]. Но несмотря на то, что министерство вновь – посредством комиссий Игнатьева и Валуева, работавших в период с 1872 по 1875 год, – выступило за принятие комплексного трудового законодательства, предложение было отклонено и на этот раз. В итоге в правление Александра II правительство так и не сформулировало государственной политики в области труда, но заложило фундамент радикальнополицейского отношения к рабочему вопросу в МВД, вполне проявившегося уже после 1881 года[400].

В постосвободительной аграрной политике министерства его полицейские функции, вкупе с растущими опасениями массовых крестьянских беспорядков, вступали в противоречие со стремлениями разрешить недостатки, проявившиеся еще с введением Положений 1861 года, а также множащиеся аграрные (и демографические) проблемы в деревнях[401]. При этом полной свободы действий у МВД никогда по-настоящему не было, поскольку много более влиятельный Главный комитет по крестьянским делам (уже под иным названием) просуществовал на протяжении всего царствования Александра II.

Как ни печально, крестьянские административные институты оказались не слишком удачными, равно как и сами экономические механизмы освободительной реформы. Кроме того, крестьянство находилось под непрестанно увеличивавшимся экономическим давлением в силу выкупных платежей, податей, повинностей, несоразмерных нуждам наделов, роста численности населения, технологической отсталости сельского хозяйства и т. д. И при Валуеве, и при Тимашеве МВД пыталось реформировать крестьянские управы, чтобы обеспечить надлежащую бюрократическую и полицейскую опеку. В то же время министерство поощряло частное землевладение среди крестьян, не подпадавшее ни под общинные ограничения, ни под круговую поруку. К 70-м годам сельскохозяйственная производительность в деревнях серьезно упала. В формировании аграрной политики МВД при Александре II прежде всего примечательно теснейшее сотрудничество министерства со своими будущими соперниками – Министерствами финансов и государственных имуществ. Важную роль здесь сыграли предложения Валуевской сельскохозяйственной комиссии 1872 года (в состав которой входили и представители МВД), явно предвосхитившей будущие бюрократические воззрения по земельному вопросу. Скажем, государственное решение об упразднении сельской общины впоследствии окажется среди ключевых пунктов Столыпинской аграрной реформы 1906–1911 годов. Как ни странно, основным соперником МВД в 60-х – 70-х были не столько конкурирующие министерства, сколько сам Главный комитет по крестьянскому делу под руководством бывалого реформатора и ярого поборника просвещенной бюрократии – великого князя Константина Николаевича. Если Валуев с Тимашевым намеревались распространить бюрократическую власть в провинции вплоть до низового, деревенского уровня, установив административный контроль и затем устранив чересчур независимых от министерства мировых посредников (на смену которым 27 июня 1874 года были официально учреждены уездные по крестьянским делам присутствия), то Константин Николаевич решительно встал на защиту общины и в целом крестьянского «уклада жизни» от, по его мнению, узколобых или же корыстных бюрократических посягательств [Чернуха 19726: 147–191].

В 70-е годы даже министерским чиновникам стало ясно, что карательные меры, вроде принудительной распродажи крестьянской собственности для покрытия податных недоимок, подорвут будущую экономическую состоятельность (а значит, и налогоспособность) «новоосвобожденных» крепостных[402]. Земельный вопрос здесь сходился с государственной фискальной политикой и требованиями по казенным доходам от налогообложения. При содействии Министерства финансов МВД проводило гибкую политику в отношении налоговых задолженностей: случаи принудительной реализации имущества были довольно редки, а крестьянам предоставлялись налоговые льготы. В конце декады МВД предприняло попытку самостоятельно определить налогоспособность крестьян нескольких губерний, однако же на уровне центрального правительства выработать общую политическую линию в этом отношении так и не удалось. Самодержавное правительство отказалось принять поддержанный МВД комплекс мер, включая предложения Валуевской сельскохозяйственной комиссии по отмене государственной поддержки крестьянской общины и облегчению выхода крестьян из нее. Отчет Валуевской комиссии являет превосходный образчик политической дальновидности, пока еще наличествовавшей в правительстве 70-х годов. К сожалению, неумелое руководство, наряду с внутриправительственными институциональными и идеологическими разногласиями, в очередной раз помешали реализации нужной законодательной инициативы. И хотя сдвиг к бесплодным решениям земельного вопроса произошел несколько позже аналогичных движений в области труда, в обоих этих направлениях проявилась все возраставшая министерская зависимость от традиционной полицейской власти. Кроме того, была отложена и налоговая реформа – и также по причине структурной и идеологической разобщенности в центральном правительстве, которому долгое время не удавалось найти компромисс по фундаментальным законодательным вопросам в отношении намеченных преобразований. На закате александровского правления Лорис-Меликов и финансовый министр С. А. Грейг предлагали отказаться от подушной подати и ревизовать всю систему сельскохозяйственного и крестьянского управления. После же убийства Александра II в аграрной политике наблюдался лишь тот же малоподвижный, «залежалый» бюрократизм, развившийся и в прочих ключевых областях уже в 70-е годы. Доминирующей целью МВД стало насаждение бюрократического контроля в сельской местности с проведением там надлежащих административных преобразований, отчего и более гибкая и созидательная политика 50-х – 60-х была исполнена духом традиционного охранительства и полицейского авторитета, одержавших в итоге верх в 80-е годы. В это десятилетие МВД и прочие правительственные отрасли принимали все более традиционно-степенные, краткосрочные административные меры в отношении стремительно развивающихся и чрезвычайно разнообразных проблем сельской жизни. Эта постепенная смена духа и целей политики МВД с параллельным восстановлением в правах министерской власти во многом устраняет кажущуюся пропасть, отделяющую Великие реформы от наследующей ей эпохи.

Свидетельствует об укреплении полицейской и в идейном плане традиционной министерской власти и политика МВД в области цензуры [Оржеховский 1973; Ruud 1969: 235–245; Lincoln: 523–558]. Еще на заре 60-х годов Валуев, поддержанный тогдашним министром просвещения Головниным, настоял на передаче существенной части цензурных управлений от Министерства народного просвещения в ведение Министерства внутренних дел. Валуев считал цензуру критически важным средством как министерской, так и общегосударственной борьбы с независимым общественным мнением и залогом сохранения бюрократической монополии в области легитимной политики. Кроме того, министр был убежден, что государству следует перейти в наступление – публично продвигать собственный взгляд на события, освещать достижения, то есть начать самостоятельно выстраивать общественное мнение, одновременно критически-враждебное революционным течениям и сочувствующее самодержавию. В 1862 году МВД приняло ответственность по надзору за печатью и целым рядом публикуемых материалов, а 6 апреля 1865 года в соответствии с предложенными Валуевым «Временными правилами о цензуре и печати» МВД препоручалось также управление и внушительным цензурным инструментарием[403]. Большая часть предварительного цензурирования журнальной, газетной и книжной (свыше 160 страниц) печатной продукции отменялась, а следить за содержанием публикации должны были сами редакторы, издатели, авторы и наборщики. Таким образом, именно на них теперь лежала ответственность в случае обнаружения цензором нарушения уже постфактум в отпечатанном материале.

Несмотря на то что по новым правилам непосредственно цензурное преследование поручалось судам, на практике само МВД – при посредстве новоявленного аппарата в виде Главного управления по делам печати – регулировало передачу дел в судебную инстанцию, а также пользовалось правом инспектировать и осуществлять надзор за большинством звеньев печатной промышленности. Более того, в точности списанные с печатного законодательства Второй империи Наполеона III валуевские «временные правила» наделяли МВД полномочиями выносить предупреждения изданиям, признанным нарушающими бюрократические стандарты вкуса и политической пристойности. После трех предупреждений следовал либо полугодичный, либо же окончательный запрет к печати издания-нарушителя. И Валуев, как известно, этим правилом воспользовался: в середине 1866 года, после покушения Каракозова, были запрещены радикальные «Современник» и «Русское слово»[404]. При этом жесткость Валуева в отношении антигосударственных публикаций не была ангажированной, и министр нередко преследовал и издания правого направления, вроде катковских «Московских ведомостей» [Ruud 1969: 241–244; Оржеховский 1973: 29–33, 46–52; Твардовская 1978: 60–70].

Несмотря на попытки правительства представить новые цензурные правила как прогрессивные, эффект был совершенно обратным, внушив лишь новые страхи, ибо печатный мир теперь вверялся усмотрению МВД – карать или миловать. Идея об ответственности постфактум, безусловно, самым пагубным образом отразилась на авторах и их готовности публиковаться – эффект, непременно сопутствующий любой системе карательной цензуры. Контролируемые публичные дебаты или же искусственная общественность – словом, то, к чему стремились реформаторы 50-х, – теперь следовало видоизменить в рамках новоучрежденной цензурной структуры; дебаты по-прежнему могли проводиться, однако же МВД, будучи охранителем государственных интересов, соответствующим образом вооружалось с целью подчинения прессы и прочего пишущего сообщества. Орудие же подобного рода предлагало отлаженный механизм утверждения традиционных бюрократических ценностей и представлений о государственных интересах. Уже при Валуеве и в особенности при Тимашеве и Макове МВД связывало свою цензурную политику с противостоянием с пореформенной судебной системой и стремлением вернуть в административный порядок монополию на политическое правосудие.

При этом в валуевский период МВД до известной степени придерживалось идеи о том, что определенные цензурные дела следует разрешать через суд, – ив новой цензурной системе некоторые дела действительно передавались в суды, которые затем выносили вердикты, вовсе МВД не удовлетворявшие. Так, из 21 заслушанного в суде дела ввиду отсутствия доказательной базы Министерством юстиции было отклонено восемь. Еще несколько дел разрешились оправдательным приговором, лишь усилив недоверие администрации к судам и принципам верховенства права, ими представляемым. Радикальное недоверие судам со стороны бюрократов в цензурных делах будет таким же и в уголовных, как было в конце того же десятилетия, когда суд присяжных оправдал откровенно виновную Веру Засулич[405].

Возглавив МВД, Тимашев сперва намеревался избавить ведомство от цензурных обязанностей, но уже вскоре пересмотрел свои взгляды по этому вопросу: 20 ноября 1869 года Тимашев представил в Совет министров меморандум, в котором пенял на скверные измышления, распространяемые безответственными писателями и издателями по причине излишней мягкости «Временных правил» 1865 года. Министр утверждал, что принятые тогда цензурные положения нуждаются в уточнении, особенно в аспекте судебного преследования нарушителей. Одновременно Тимашев развернул успешную кампанию по созданию общегосударственного издания под эгидой МВД. Им стал «Правительственный вестник», целью которого, вместе с продвижением правительственной точки зрения, являлось также лишение статуса прочих официальных и полуофициальных (и, следовательно, не подпадающих под цензурное законодательство) изданий иных министерств, в частности печатавшегося Военным министерством «Русского инвалида», в котором порой проскакивали критические замечания в адрес правительства [Валуев 1961,2: 253–254; Оржеховский 1973: 57–58; Феоктистов 1929: 350].

2 ноября 1869 года была учреждена новая комиссия под председательством князя С. Н. Урусова[406] для пересмотра действующего печатного законодательства. Комиссия проработала два года и в 1872 году представила проект, рассмотренный на созванном Тимашевым особом совещании. Здесь в очередной раз проявилась отличительная черта 70-х годов: за все десятилетие правительство так и не приняло ни одного комплексного законопроекта (цензурная реформа значилась среди пунктов программы Лорис-Меликова, получившего ее, так сказать, в наследство от эпохи Великих реформ). Тем не менее чередой правительственных распоряжений, принятых в 70-е годы, МВД и подконтрольный ведомству цензурный аппарат наделялись дополнительными административными полномочиями, дозволявшими регулировать издания, осуществлять над ними надзор и даже полностью закрывать их[407]. Полицейские полномочия, наряду с традиционными идеалами министерской власти, с охотой проявили себя на ниве цензуры, равно как проявились они в поле административно-политического правосудия и затяжной министерской борьбы за независимость от пореформенной судебной системы с одновременным верховенством над нею. На заре тимашевского министерства цензура лютовала особенно вследствие административного усиления Главного управления по делам печати, тогда возглавляемого отставным генералом М. Р. Шидловским. В 1871 году в этой должности его сменил М. Н. Лонгинов, бывший соратник Некрасова по кружку «Современника», сам сочинитель фривольных вирш. Вереница довольно нелепых назначений прервалась наконец в 1875 году, когда Главное управление возглавил видный востоковед В. В. Григорьев.

На протяжении 70-х годов власть МВД усилилась еще более: теперь ведомство могло отправлять административное правосудие и издавать циркуляры, имевшие силу закона[408]. В общем и целом МВД при Александре II постоянно колебалось между использованием внушительного и постоянно растущего полицейского авторитета и принятием назревших социально-экономических решений, которые, невзирая на привнесенную в них от МВД компоненту полицейского охранительства, все же оставляли надежду на преобразование того или иного сословия и общего ослабления сословной системы. Вся министерская политика той эпохи носила подобный двойственный характер. В плане МВД здесь можно привести в пример массу полезных инициатив: скажем, валуевские – работу по преодолению культурной изоляции и бедственного положения белого (приходского) духовенства; стремление отменить государственную поддержку крестьянских общин; раннюю позицию по рабочему вопросу; поддержку акционерных обществ; желание преобразовать дворянское сословие и прочие[409]. Подобная устремленность к высвобождению продуктивных общественных сил с одновременным удержанием их под бюрократическо-полицейским контролем была вполне присуща традициям и функциям министерства. В этом смысле можно говорить о том, что именно структура оказывала глубинное влияние на политику. Последующий дрейф самодержавия от политики 70-х годов к куда более реакционной 80-х и 90-х был в значительной степени обусловлен институционально.

Описанная ранее модель принятия политических решений была сломлена лишь в 1880–1881 годах, при министерстве Лорис-Меликова. Мы подробно разберем его программу и политические методы в главе 6, но уже теперь заметим, что подоплека его усилий по обновлению русского самодержавия вполне оформилась уже в эпоху Великих реформ. Отсюда проясняется роль МВД в релегитимации полицейского авторитета и, следовательно, усилении идеалов министерской власти. В Александровскую эпоху министерство участвовало в разработке целого ряда инициатив по институционализации участия социальных элит в законодательном процессе. Сами явившиеся результатом внутриправительственного напряжения самодержавной системы, эти проекты наглядно иллюстрируют истоки и непосредственные причины провала программы обновления Лориса, а пожалуй, и последующего крушения самодержавия.

Первым в череде министерских предприятий, выступивших прообразом идеи Лориса, были губернские комитеты 1858–1859 годов, гласные от которых прибыли в Петербург для, как предполагалось, помощи в разработке освободительных положений [Field 1976:265–323; Захарова 1968:22–47]. Следует помнить, что провал этой ранней попытки институционализации был в значительной степени обусловлен министерским манипулированием как депутациями гласных, так и общественным мнением, окружавшим царя. Далее последовал план Валуева 1863 года об учреждении в рамках регулярной сессии Государственного совета некоторого Съезда государственных гласных в составе 16 персон[410]. Очевидно, проект был ответом на проявления дворянских политических чаяний, а также на подъем радикальных движений и пропаганды вследствие эмансипации. Валуевский план прекрасно вписывается в череду современных ему проектов консервативного обновления, что неудивительно, ибо министр вполне сознательно оглядывался на опыт, предварявший учреждение подобных квазипредставительных институтов в не менее многонациональной Австро-Венгерской империи[411]. Валуев полагал, что Россия вполне готова к институционализации контролируемого общественного участия в законодательном процессе в духе недавно созданного австрийского Рейхсрата. Подобно Австрии, Россия – со столь же традиционным и консервативным по природе бюрократическим правительством – стояла перед задачей перестройки собственных политических институтов с целью купировать внутренние и внешние вызовы их существованию. Это движение к консервативному обновлению – сознательное стремление уберечь определенные элементы традиционной политической культуры, осваивая при этом формы и политические методы государств, расценивающихся как политически более развитые, – представляло единую волну исторического опыта, захлестнувшую во второй половине XIX столетия державы и европейские, и азиатские.

Судьба валуевского проекта хорошо известна. Александр самолично – по совету, надо думать, людей, враждебных всякому изменению традиционной самодержавной системы и ее идеала министерской власти, – отверг план министра [Захарова 1968: 48–50; Валуев 1961, 2: 219]. Он утверждал, что в условиях постоянной угрозы очередного польского восстания и революционных движений подобная уступка обществу является несвоевременной, а кроме того, что Россия еще не созрела для представительства. Еще один план, предложенный братом Александра, великим князем Константином Николаевичем, был также высочайше отклонен в 1866 году [Захарова 1968: 52–54]. Несмотря на то что план Валуева был более радикален [т. е. «либерален»], предлагая учреждение представительства, основанного на земствах и, следовательно, собственности, в отличие от предложения великого князя, опиравшегося на традиционные сословные институты в придачу к земствам, именно последний пал жертвой «каракозовской» реакции. На заседании Совета министров 12 января 1867 года Александр II объявил, что он решительно отвергает предложение брата, равно как и любые другие подобные «конституционные устремления». Что интересно, из переписки Валуева с Урусовым выяснилось, что министру предлагалась роль автора-невидимки при разработке проекта великого князя. Как видно, не поддержавший Валуева двумя годами ранее Константин Николаевич теперь желал бы снискать лавры первопроходца на пути обновления самодержавной политики. Валуев же, думая, что царь отвергнет идею, либо будучи не согласным с ее формулировкой и желая составить новый, собственный проект, от участия в подготовке отказался, ограничившись ролью консультанта в переписке с Урусовым[412].

Борьба парламентаризма с консервативной революцией, столь заметная, скажем, в Германии при Бисмарке, имела место и в России. Однако здесь эта борьба велась лишь за первые предварительные шаги по учреждению квазипарламентских институтов. Царь, свято убежденный в неделимости унаследованной им от предков самодержавной власти, был наиболее очевидным препятствием на пути политических преобразований. Другой же препоной выступало великое множество влиятельных чиновников и придворных, приверженных личным авторитетам и традиционной министерской власти. Вместе с тем сами министерские институции, со своими традициями, идеологией и беспорядком в законотворческом процессе, также стояли на пути политических преобразований.

До недавнего времени в ученом сообществе бытовало мнение о том, что план «правительственного конституционализма» Константина Николаевича был последней из попыток учредить форму представительства вплоть до возвращения к этой теме в начале 1880 года и проекта Лориса в 1881-м. Однако советским историком В. Г. Чернухой был обнаружен серьезный проект графа П. А. Шувалова, подготовленный между 1870 и 1874 годами и предлагавший создание новой формы политического представительства[413]. Этот план, вылившийся в итоге в Валуевские сельскохозяйственную и рабочую комиссии с участием представителей общественности, в целом организованные на манер английских «королевских комиссий» (т. е. парламентских), по праву можно поставить в один ряд как с более ранними проектами по преобразованию Государственного совета, так и с будущей инициативой Лорис-Меликова. Все эти проекты, включая обсуждение идеи о контролируемом участии земств в податной реформе и предложение военного министра Д. А. Милютина в конце 70-х, отражали крепнущую убежденность в необходимости политических преобразований. В этом отношении план Шувалова показателен даже в большей степени, нежели предложения Валуева и Константина Николаевича, представляя родившуюся из среды традиционалистов инициативу предпринять далеко идущие политические изменения. Пусть в эпицентре событий и оказалась таинственная фигура Шувалова, титуловавшегося современниками то «вторым Аракчеевым», то «Петром IV», его судьба, а также роль МВД в проекте могут немало поведать о важности институционального фундамента для будущих реформаторов, а равно и внутриав-тократических перспектив на политические изменения.