Политика охранителей
С окончанием Крымской войны и восшествием на престол Александра II Россия вступила в эпоху стремительных социально-экономических преобразований, об руку с которыми шел процесс интеллектуально-политического «брожения»[331]. Крымский провал грубо обнажил перед Александром и образованными элитами всю военную и административную слабость, порожденную николаевским самодержавием. Статус России как великой европейской державы был серьезнейшим образом подорван. Стремясь вновь достичь паритета с западными державами, Александр с воодушевлением принялся утверждать уже не раз испытанную формулу преобразований сверху. Здесь он нашел широкую поддержку разных общественных слоев и молодых «просвещенных» бюрократов, убежденных, что национальное возрождение требует немедленного развития человеческого и материального ресурса России[332].
Однако в 1855 году проведение реформы сверху оставалось проблематичным. Ведь русское правительство, так или иначе, состояло из все тех же институций, на которые в связи с поражением обрушился шквал критики. Программа же национального возрождения по прусской модели Штейна – Гарденберга требовала мотивированных и эффективных бюрократов, руководимых дальновидным лидером, в наличии каковых в тогдашней России были все основания сомневаться[333].
Как мы видели, идеал министерской власти оставался глубоко укоренен в правительственных институциях, с трудом уживаясь с реформистским задором молодого поколения бюрократов. К тому же, несмотря на развитие структуры департаментов, серьезные оперативные недостатки так и не были устранены и могли лишь усугубиться напряжением, требовавшимся для проведения полномасштабных реформ. Вместе с тем министерства с их департаментами и молодым поколением чиновников были единственно возможным исполнителем действенной реформы сверху. Министерства были уже подготовлены к проведению ускоренной программы возрождения страны благодаря развитому влиянию департаментов в деревнях и селах, а также энергичности, управленческой сноровке и реформистскому опыту «просвещенных» бюрократов. Готовность действительно была, несмотря на всевозможные внутриминистерские изъяны и возможное поражение, которое министерская власть способна была нанести самому духу реформ. Бюрократический импульс и высочайшая воля подстегивали друг друга, вылившись в эпоху Великих реформ.
Исследователи александровского времени в большинстве склонны разделять его на период реформ и период реакции. Император самолично поручил министерской бюрократии провести комплекс реформ, и прежде всего отмену крепостного права[334]. Реформы явились результатом сложного законотворческого процесса, участие в котором принимал не только лично царь и министерские чиновники, но и прочие высокопоставленные деятели и сановники, члены царской семьи и придворного окружения, а также – пусть и в известных пределах – русская интеллигенция[335]. Историки верно указывают, что вплоть до освобождения крестьян реформаторы уверенно одерживали верх: царь был согласен с их стремлением возродить мощь страны (хотя, конечно, и не во всех аспектах разделяя их видение), а их соперники – традиционалисты были разрозненны, не имели в министерствах политических рычагов и в целом менее эффективно участвовали в законодательном процессе [Field 1976: 354–358,362– 367]. Проще говоря, сторонникам статус-кво недоставало бюрократических навыков и институциональной силы, чтобы одолеть господствующих в то время в министерствах реформаторов.
Большинство историков согласны с тем, что уже вскоре после 1861 года влияние прогрессивной бюрократии сошло на нет[336]. Александр и многие высокопоставленные чиновники опасались крестьянских волнений и политических притязаний со стороны дворянства; по мере же усиления радикальной оппозиции вследствие Крестьянской реформы, а также Польского восстания 1863 года сторонники традиционного самодержавия все более усиливались. Покушение Каракозова в 1866 году еще более укрепило консервативные настроения Александра, побудив его передать внутриполитическую инициативу традиционалистам и, что еще более важно, доверить им рычаги политического управления министерской бюрократией. Александр отправил в отставку нескольких министров-реформаторов, весьма различных по взглядам (вроде Головнина и Валуева), назначив вместо них людей, преданных традиционному идеалу министерской власти: А. Е. Тимашев сделался министром внутренних дел, граф Д. А. Толстой – народного просвещения, а граф К. И. Пален – юстиции. Шефство над III отделением и корпусом жандармов император доверил политически умному и проницательному графу П. А. Шувалову. Все они, хотя и расходились в деталях, были согласны в фундаментальных убеждениях, и Александр открыто солидаризировался с их ценностями и проводимой политикой. Результатом явилось восстановление в правах консервативного внутриполитического курса: взятый еще валуевским МВД, теперь он с отчетливостью проявлялся в движении всего правительственного аппарата. Традиционный идеал министерской власти господствовал практически повсеместно, хотя в 70-е годы еще продолжалась вялая борьба за хоть какую-нибудь форму представительства или общественного участия в законодательном процессе.
Сама министерская бюрократия, создатель и двигатель Великих реформ, оказывалась той силой, которая в худшем случае подрывала их, а в лучшем – весьма скверно содействовала их развитию[337]. Самодержец попросту отмахивался от планов дарования русскому народу больших политических прав и преобразования характера министерской власти через включение в законодательный процесс представителей общественности (как предлагал и Валуев в 1863-м, и великий князь Константин Николаевич – в 1866-м, и граф Шувалов – в начале 70-х). Теперь даже явные успехи административных реформ начинали меркнуть на фоне достижений начала правления Александра.
Хотя подобный взгляд на эпоху верен по существу, он оказывается проблематичным, когда мы беремся рассматривать ее с институциональной точки зрения. Вглядевшись в глубинные структуры политической истории александровского царствования, мы ясно различим известную преемственность. После 1866 года был проведен целый ряд значимых преобразований: в 1870 году – реформа городского самоуправления, в 1875-м – военная реформа, тогда же было переработано и николаевское Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, действовавшее в эпоху Великих реформ и в дальнейшем[338]. Подготовкой муниципальной реформы в 60-е годы занимался Хозяйственный департамент МВД в сотрудничестве с рядом ведомств, безусловно в большой степени опираясь на опыт реформы петербуржского самоуправления 1846 года. В ряде областей предпринимаемые шаги были явно медлительны, последовательнологичны и имели целью купировать эффект широко тиражируемых политических событий. По сути, в течение всего правления Александра II министерской бюрократии приходилось разбираться со множеством проблем, порожденных масштабными Великими реформами. Целый ряд первоклассных советских и западных исследований позволяет по-новому взглянуть на политическую историю александровского правления, хотя и в их случае остаются некоторые смысловые лакуны, особенно применительно к периоду с 1866 по 1878 год[339]. Все это порядком затрудняет точную оценку институционально-политических взаимоотношений.
Уже на заре александровского царствования МВД и прочие министерства приступили к проработке разнообразных административных, социальных и экономических проблем, так и остававшихся в царской повестке вплоть до 1881 года, а отчасти перекочевавших и в XX век[340]. Чтобы яснее понять политические недостатки тогдашнего режима, необходимо пристально изучить причины подобной медлительности и столь скромных результатов. Структурные проблемы вкупе с идеологическими противоречиями обусловливали невозможность достижения консенсуса при выработке решений на высшем уровне. В самом деле, государственная политика, как правило, представляла наименьший общий знаменатель институциональных интересов. Сочетание внутриполитических проблем с огромным давлением, оказываемым на замкнутый бюрократический мирок, имело вполне логичным следствием нерешительность и медлительность. Как итог, по крайней мере в 70-е годы, законодательная система утратила дееспособность, а явные симптомы внутриполитического паралича наблюдались уже в 60-х.
В своей монографии, посвященной царствованию Александра II, В. Г. Чернуха тонко анализирует усилия самодержавия, направленные на продвижение структурных преобразований [Чернуха 1978]. Она подробно разбирает три тематических примера: 1) попытки учреждения некоторой формы представительства (в этой связи далее разрабатывается термин «правительственный конституционализм»); 2) вопрос о создании объединенного «кабинетного» органа исполнительной власти; 3) планы конца 60-х – 70-х годов реформировать налогообложение, включая введение обязательного для всех сословий подоходного налога. Обсуждение этих вопросов приводит к следующим выводам. Во-первых, самодержавие весьма страдало от структурных проблем, поражающих его исполнительную и законодательную ветви. Во-вторых, высшее чиновничество вполне осознавало эти проблемы и, предлагая способы их решения, вдохновлялось европейскими примерами. Наконец, в-третьих, в содействии с приверженцами идеала министерской власти Александр своим царским авторитетом поддерживал многочисленные структурные проблемы, институциональные и идеологические конфликты, тем самым с успехом блокируя ход реформ. Данную аналитику поддерживает и работа И. В. Оржеховского, в которой описывается, как с середины 60-х годов царский режим все более склонялся к полицейской власти (во главе с МВД), тем самым все сильнее отклоняясь от уже взятого реформаторского курса [Оржеховский 1974]. То же говорит и Е. А. Твардовская: в своей монографии о М. Н. Каткове она разрабатывает модель идеологии династического консерватизма в качестве аналитического инструмента для понимания самодержавной власти и внутренней политики того времени [Твардовская 1978].
Политика МВД в царствование Александра II была результатом шаткого равновесия институциональных интересов и способностей возглавляющих институции чиновников. Личный элемент преобладал в министерской системе, когда у руля вставал человек, умевший воплотить политическое видение в ясную программу; в период же слабого лидерства МВД поддерживала «на плаву» институциональная преемственность. При этом следует держать в уме: когда мы говорим, что МВД являлось влиятельнейшим российским министерством, это все же не означает, что оно постоянно занимало доминирующее положение в правительстве или что проводимая им политика обязательно совпадала с линией, в итоге принимавшейся в качестве государственной. Как мы знаем, государственная политика отражала взаимодействие множества правительственных учреждений, деятелей и лично царя. Позиция МВД подчас резко отличалась от занимаемой тем или иным участником политического процесса, равно как и от той, что в конечном итоге получала высочайшее одобрение. Институциональная сила министерства гарантировала ведомству право голоса, однако же в силу ограничений, наложенных на него самодержавием, а также в связи с переменчивым характером собственного руководства влияние МВД на некоторые политические вопросы было довольно поверхностным.
Первый этап развития политики МВД при Александре II охватывает период подготовительной работы и проведения освободительной реформы, а также начало работы над административно-социальными реформами в губерниях и городах (1855–1861). Именно на эти годы приходится министерство Ланского, когда Милютин и его просвещенные коллеги направляли МВД «про-бюрократической» стезей, ставя институциональное превыше личностного. Тогда же были заложены базовые политические взгляды и установки, без которых потом не мог обойтись ни один глава МВД. Второй этап – валуевское министерство с 1861 по 1868 год, – безусловно, явился наиболее значимым в плане будущности МВД. Многие инициативы Валуев унаследовал от предшественников, присовокупив к ним еще больше своих собственных. Таким образом, Валуев определил дальнейшее отношение министерства к земствам, пореформенной судебной системе, земельному и рабочему вопросам и прочим социально и политически важным проблемам. Валуевская политика является наилучшей иллюстрацией теснейшего переплетения традиции, институционального влияния и роли личности в русской политической истории.
Возродившаяся министерская власть господствовала на протяжении третьего – тимашевско-маковского – периода: с 1868 по 1880 год. Лидерство Тимашева и Макова сводилось к бюрократической рутине, а политического видения не стало вовсе. Доставшаяся от Валуева кадровая политика вкупе с укреплением административных полномочий министерства усиливали сугубо полицейский характер политических решений его преемников. Эффективность МВД снизилась, равно как упала и общая продуктивность действий правительства. Влияние структуры министерства и его чиновников на политику проявилось здесь с особенной ясностью: в отсутствие энергичного лидера косность чиновничества всех уровней ниже министерского и слабость министерских распоряжений взаимно подпитывали друг друга. Проекты, подаваемые ведомством, сами по себе оставались (большей частью, но, конечно, не всегда) технически грамотными, но политика МВД и правительства в целом все более окрашивалась в серые, блеклые, оборонительные тона, в которых столь часто описывали самодержавие поздних десятилетий империи.
Последний период охватывает лишь краткий год – с 1880 по 1881 – министерского возвышения Лорис-Меликова. Вновь наступила пора господства лидера и его политического видения: пользуясь возможностями МВД, Лорис приступил к обновлению министерского правительства, стремясь довести Великие реформы до конца. Данный период мы подробно рассмотрим в главе 6.
Главной заботой МВД в начале александровского правления являлся крестьянский вопрос, и при подготовке Манифеста 19 февраля 1861 года самым наглядным образом проявились сильные и слабые стороны министерства в условиях самодержавной политической системы. Здесь же стоит искать истоки отношения МВД к политическим притязаниям разных общественных групп[341].
Главный импульс к наступлению на крепостное право в посткрымскую эпоху исходил непосредственно от Александра. Обращаясь к московскому дворянству в 1856 году, он подчеркивал преимущества освобождения крестьян «сверху» в противовес разрешению вопроса силой «снизу». На этой ранней стадии, все еще надеясь на добровольное участие нобилитета, Александр возложил на МВД ответственность за достижение смутно обозначенной вдали цели – освобождения. Судя по всему, выбор в пользу МВД был обусловлен спецификой вверенных ведомству функций, а также недавним опытом в сфере реформ.
Политика МВД в отношении крепостного права была определена Ланским и малочисленной партией окружавших его «просвещенных» бюрократов. Базовая позиция министерства была сформулирована А. И. Левшиным, видным деятелем Земельной реформы в Киселевском Министерстве государственных имуществ[342]. Товарищ министра внутренних дел в 1856–1857 годах, Левшин соглашался с императором в необходимости проведения реформы, однако утверждал, что если государство намерено ждать инициативы от помещиков, то никаких подвижек в направлении справедливого разрешения вопроса не случится. Он предлагал правительству возглавить процесс освобождения, сформулировав его руководящие принципы. Отталкиваясь от них, можно было далее составить подробные, соответствующие местным условиям планы действий, разработанные губернским дворянством. В то время позиция Левшина и, следовательно, всего министерства была в силу понятных причин не слишком четкой, хотя принципиальные черты будущей реформы – вроде освобождения крестьян вместе с землей, причитающейся помещикам компенсации и выкупных платежей – были очерчены уже тогда. Получался причудливый коктейль из далекоидущих планов земельной реформы в сочетании с куда более консервативными соображениями финансово-административного характера (которые в будущем весьма пагубно скажутся на решении крестьянского вопроса). Поэтому даже в августе 1857 года правительство во главе с МВД подобралось к разрешению проблемы не ближе николаевских секретных комитетов. Это, впрочем, было неудивительно: то, что в стенах МВД не было выработано четкого и ясного решения крепостного вопроса, было обусловлено отчасти сложностью самой проблемы, но и тем, что правительственные институции самодержавия не были нацелены на скорейшее достижение консенсуса.
Несмотря на желание Ланского и в меньшей степени Левшина сохранить реформистскую инициативу при МВД, чтобы выработать затем конкретный план преобразований, в дело вмешались прежние порядки самодержавной государственности. Александр создал секретный комитет «по крестьянскому делу» – традиционный полузаконотворческий орган, функционировавший в обход министерской бюрократии и Государственного совета. Ироничность ситуации заключалась в том, что для разбирательства с крестьянским вопросом МВД также предлагало учредить секретный комитет. Этот так и не созданный комитет подразумевался в качестве посреднического органа между высшими министерскими чиновниками, которым для работы над законопроектами требовались разнообразные сведения об условиях жизни на местах, поступавшие из многочисленных «технических» комитетов, созданных для сбора данных по деревням и селам. МВД, очевидно, желало контролировать поток подобной информации. Однако вмешался Александр и изъявил высочайшую волю; так был создан секретный (Главный) комитет, а технические (и для МВД – главнейшие) так и остались на бумаге. Сверх того, царь подчинил МВД новосозданному комитету, сковав министерскую деятельность необходимостью одобрения мощного, независимого и «особого» органа, наделенного полным правом налагать вето на любую инициативу по земельному вопросу. Сложившаяся ситуация так и не менялась в продолжение всего царствования Александра[343].
В институциональной перспективе освобождение крестьян представляется и причиной, и следствием стремления МВД определить рабочие отношения сперва с Главным комитетом, а затем – с Редакционными комиссиями, отвечавшими за подготовку проекта указа. Министерство было вынуждено постоянно оценивать степень собственного влияния на законотворческий процесс, употребляя все доступные институциональные и личные силы на то, чтобы привить свое видение правительству и царю. Впрочем, напряжение между Главным комитетом и МВД не должно заслонять явно главенствующую роль министерства в законодательном процессе: с самого начала работы комитет признал примат министерской власти над собственной бюрократической иерархией на местах, а также над дворянством и его представителями. Именно комитет уполномочил МВД развернуть кампанию по сбору данных, поскольку все согласились, что сведений, предоставленных губернаторами, предводителями дворянства и «опытными помещиками» было явно недостаточно.
Подготовка рескрипта Назимову хорошо иллюстрирует процесс слияния позиции МВД с политической линией правительства. После некоторой правки секретный комитет принял составленную Левшиным программу, предусматривавшую выдачу земельных наделов освобожденным крестьянам и учреждение губернских помещичьих комитетов для содействия в проведении реформы. Несмотря на туманное изложение министерского видения, Ланскому удалось добиться одобрения Александра на «распубликование» циркуляра с изложением реформы. Секретный комитет возражений не выказал, постановив с незначительными изменениями распространить предназначавшийся лишь для западных губерний рескрипт Назимову по всем губерниям, включая и Петербургскую. Левшин был потрясен подобным успехом Ланского, которому удалось восстановить главенство МВД и протолкнуть его программу в качестве государственной. Он опасался, что правительство все более берет на себя роль «преследователя дворян», чересчур торопя события в деревнях, грозящие обернуться крестьянскими бунтами. Левшин пробыл товарищем министра еще до начала следующего 1859 года, но от деятельного участия в дальнейшей работе над Крестьянской реформой был отодвинут более молодыми и «ультрапрогрессивными» фаворитами министра – Милютиным и Соловьевым [Левшин 1885: 535, 539 прим., 544–554].