Книги
Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах
Такой высокий процент может означать либо что это были дворяне лишь во втором поколении, либо что некогда в продолжение трех предшествовавших столетий их предки за верную службу обрели право на потомственное дворянство. С точностью проследить подобные цепочки – задача невероятно трудная, поскольку в формулярных списках эта информация отсутствует. Если же справиться по известным родословным книгам, то окажется, что далее 1600 года можно отследить историю лишь небольшой (около 15 %) доли дворянских фамилий, среди которых установить прямые наследственные связи удается лишь изредка. Другая, довольно скромная группа дворян (10 %) могла похвастаться четко установленными предками, приобретшими потомственное дворянство после 1600 года. Еще же две трети носили фамилии, не фигурировавшие в родословных книгах[294]. То есть множество министерских чиновников происходило из родов, получивших потомственное дворянство совсем недавно: в XVIII или начале XIX столетия. Таким образом, «ознатнение» этих фамилий явилось результатом непрерывной экспансии служилого дворянства в XVIII столетии, начавшейся с петровскими преобразованиями[295].
Из мемуаристики мы узнаем, что некоторые персонажи нашей выборки происходили от мелких и средних губернских помещиков или местных чиновников[296]. С раннего детства они были преисполнены мыслью о необходимости достижения чина, позволявшего продолжить образование и сделать успешную карьеру в правительственном аппарате, желательно в Петербурге. За редким исключением и чиновники, чью родословную можно было проследить чуть не до XII столетия, вроде Валуева, испытывали схожие финансовые трудности, имея притом те же карьерные амбиции, что и отпрыски недавно «облагороженной» служилой знати. В тогдашних социальных реалиях – в отсутствие каких-либо корпоративных учреждений или профессиональных союзов, дававших возможность трудоустройства в частные предприятия, – оба поколения потомственных дворян находились в зависимости от государственной службы как в финансовом, так и в статусном плане. Это позволяет лучше понять столь укорененный в бюрократической массе этатизм, нередко сопровождавшийся готовностью пожертвовать в конкретных моментах интересами даже представителей собственного класса.
Если провести условную черту исходя из имения в сотню душ или же пятисот десятин земли[297], необходимых для права голоса в уездных и губернских дворянских собраниях и позволявших вести достаточно скромный образ жизни, то две трети нашей выборки окажутся за этой чертой, а то и вовсе безземельными. В нижеприведенной таблице представлены данные по наследному имению для 71 министерского служащего[298]:
В целом ряде случаев некоторая собственность была впоследствии приобретена или пожалована в награду, а еще несколько чиновников женились и также обзавелись небольшим имуществом в качестве приданого. Как убедительно показывает Уолтер Пинтнер, для государственных служащих середины XIX столетия в целом не наблюдается корреляции между землевладением и получением высокого поста или чина, а равно и обратной – между занятием высокой должности и последующим обретением имения [Pintner 1970: 440]. То есть большинство чиновников не только не было повязано экономическими интересами, основанными на собственности, но и отсутствие таковой также нимало не мешало им подниматься по служебной лестнице, постоянно оказываясь на вершине министерской иерархии.
Конфессиональная принадлежность министерских чиновников была вполне однозначной: 67 человек (88,3 %) были православными, а большая часть прочих (девять человек, или 10,3 %) – лютеранами. Также был один прихожанин Униатской церкви и еще один – Армяно-григорианской. Эти цифры, конечно, мало сообщают нам о глубине религиозного чувства, однако же указывают на наличие немаловажной германо-лютеранской группы внутри русской бюрократии, а также на дискриминацию прочих религиозных меньшинств, представители которых не допускались к государственной службе[299].
К концу Крымской войны формальный уровень образования русского чиновничества радикально изменился[300]. Высшие должностные лица первых четырех десятилетий XIX века зачастую получали образование в частных заведениях, на военной службе или же дома. Их формальное обучение сводилось к постижению базовых и общих предметов, а подготовительной административной школой для них становилось непосредственное выполнение должностных обязанностей. Подобная тенденция являлась результатом запоздалого создания в России развитой системы высших образовательных заведений, а также пережитком традиций XVII–XVIII столетий, когда необходимый служебный опыт сотрудник получал уже по занятии им своего поста (эта ситуация подробно описана в работе С. М. Троицкого)[301]. Как показано у Пинтнера, благодаря целому ряду образовательных реформ, предпринятых в правление Николая I, ситуация начала резко меняться. Были открыты новые университеты и элитные учебные заведения, вроде Императорского училища правоведения, а также устроена система государственных средних школ. Правительственный аппарат неуклонно разрастался, в связи с чем необходимо было обеспечить приток образованных государственных служащих, причем как в столице, так и в провинции[302]. К сороковым годам новая образовательная система уже принесла ощутимые плоды, как видно из нижеследующей статистики по высшему образованию 85 министерских служащих:
Мы видим, что около 75 % чиновников окончили высшие – невоенные – учебные заведения, в то время как всего около 6 % из них получили лишь среднее или домашнее образование.
Положения о государственной службе в Своде законов обеспечили правовой механизм, позволявший как богатым, так и бедным дворянам начать правительственную карьеру, дававшую привилегии, большей частью недоступные представителям прочих сословий. Государство нуждалось в чиновниках, а дворянство пользовалось и законным правом поступления на службу, и монополией – или, во всяком случае, приоритетом – при зачислении в высшие государственные учебные заведения. (При этом все же стоит оговориться, что в университетах обучалось значительное количество студентов незнатного происхождения, для которых образование являлось лучшим – и фактически единственным – способом подняться из социальных низов.) Выпускники автоматически производились в чины XII, X и IX классов в зависимости от их успеваемости на последнем году обучения. Таким образом, уже самое начало их карьеры располагалось на уровне, едва ли достижимом для большинства чиновников за всю их службу[303].
С формальной точки зрения Россия стремилась походить на Пруссию, где государственные университеты, и особенно юридические факультеты, снабжали правительство профильными специалистами. Вместе с тем в сравнении с прусскими русские высшие учебные заведения далеко не столь успешно прививали своим выпускникам должные технические познания, а равно и надлежащий служебный дух. Ханс-Иоахим Торке выделяет несколько причин, по которым в первой половине XIX столетия русской системе образования не удалось произвести кадровых бюрократов прусского образца. Во-первых, начиная уже с первых реформ Сперанского чрезмерный упор делался на общее образование взамен профильного: учебный план зачастую был довольно расплывчат и нацелен на предоставление лишь скудного объема общих сведений; юридические и прочие профильные дисциплины, необходимые будущему управленцу, либо просто отсутствовали, либо же преподавались поверхностно и небрежно. Пусть организация специального правоведческого образования и рассматривалась как важная государственная цель, в достижение которой учреждались факультеты и училища, тем не менее преподавание оставалось формально-сухим и мало вдохновляющим и, как следствие, в значительной степени неподходящим для создания класса критически мыслящих и юридически сведущих профессионалов, образующих костяк классического
В воспоминаниях о студенческой жизни мы находим яркие очерки русского юридического образования, сводившегося зачастую к механической зубрежке Свода законов. По словам художественного критика и выпускника Императорского училища правоведения В. В. Стасова, студентов больше заботили карьерные перспективы, нежели действительные правовые вопросы. Пусть некоторые из получивших юридическое образование и вошли впоследствии в число «просвещенных» бюрократов эпохи Великих реформ, но все же было бы ошибкой полагать факт увеличения выпускников юридических факультетов среди государственных служащих знаменательным в плане общего роста прогрессивных взглядов среди бюрократов или же тенденции к «правовой монополии». Наиболее одиозные поборники автократии, этатизма и прочих консервативных ценностей, как мы увидим далее, были не только выпускниками юридических факультетов, но и служащими пореформенных судебных органов, которые впоследствии они столь усердно будут пытаться всячески ограничить[305].
Хотя для нескольких должностей в МВД и требовалось специальное или техническое образования (для работы в Медицинском департаменте или Совете нужна была медицинская степень, участие в строительных и общественных работах предполагало наличие инженерной подготовки, а выполнение топографической съемки, статистической работы, а также некоторых видов цензуры – общей академической), большую часть высшего министерского эшелона стоит считать специалистами широкого профиля[306]. Мало что говорит о влиянии формального образования на их профессиональный опыт или технические компетенции, равно как и на то, что министерское руководство расценивало их в качестве обладателей подобных навыков. Чиновники становились «экспертами» в той или иной административной области после того, как получили в ней надлежащий служебный опыт. В. А. Писарский был родом из провинции и принадлежал к юному поколению успешных кадровых чиновников: начав карьеру в Министерстве государственных имуществ под крылом графа Киселева, он позже сделался московским почт-директором и в чине тайного советника служил в МВД. В своих «Записках» он лаконично резюмирует ситуацию: «…при недостатке у нас [в бюрократическом аппарате] в то время специальных людей, обязанность их исполнялась просто способными людьми…» – то есть не профильными экспертами, но служащими, умевшими так или иначе[307]преуспеть в разрешении порученной задачи. Инсарский считал, что числившиеся при министерстве «специальные люди… были очень плохи» по части министерской деятельности и что, в принципе, «специальных людей надо держать в стороне от текущих дел и не отрывая их от их специальности, спрашивая только их [профессионального] мнения»[308]. И Министерство внутренних дел с его ширящимся разнообразием всевозможных полицейских и распорядительных обязанностей становилось все более гостеприимным местом для подобных чиновных «талантов».
Валуев как-то писал, что положения Свода законов, регулирующие продвижение по службе, суть «устаревшие арифметические формулы», на которых лежит львиная доля ответственности за низкий уровень гражданских чиновников первой половины XIX столетия. По словам Валуева, выстроенная Петром Великим система была призвана ответить на конкретные исторические вызовы и требования, вроде сохранения местничества, более не актуальные для России в качестве европейской державы. (Местничеством называлась система распределения должностей между служилыми людьми, отдававшая приоритет наиболее знатным фамилиям. Эта система – по крайней мере де-юре – была отменена Земским собором 1682 года.) Единственным результатом требовавшейся «выслуги лет» он видел то, что одаренный служащий более не имел никаких преимуществ перед некомпетентным коллегой, «который так и останется при занимаемой должности благодаря безграничной снисходительности, пронизывающей дух всех русских начальников»[309].
С этим валуевским тезисом, отражавшим одну из наиболее распространенных проблем русского правительства, соглашались как современники, так в целом и нынешние историки. В общем смысле проблему можно сформулировать следующим образом: сталкивались ли так называемые талантливые люди с непреодолимыми правовыми препонами, мешавшими их скорейшему чинопроизводству или назначению на ответственную государственную должность? По крайней мере в случае с МВД всё указывает на то, что дело обстояло иначе. Формулярные списки министерских чиновников свидетельствуют об отлаженном механизме (часто действовавшем в обход закона) оперативных повышений, начинавшихся уже с самых ранних этапов карьеры. Подобная тенденция наблюдается и в 40-е, и в 50-е годы, но самый пик ее приходится на пореформенные годы – после освобождения крестьян и назначения министром графа Валуева[310].
Согласно действовавшему законодательству, «производство в чины из XIV до V класса» (от коллежского асессора до статского советника) определялось в соответствии с выслугой, «одинаковой для всех служащих»[311]:
Производство же в чин IV класса (действительного статского советника) и выше уже не было привязано к стажу и «зависело единственно от Высочайшего усмотрения». Итак, согласно данным положениям при поступлении в службу в чине XIV класса служащему требовалась выслуга в 24 года для производства в V класс, соответствовавший гражданскому чину статского советника, до 1856 года даровавшему право на потомственное дворянство, а по штатам необходимому для занятия должности уровня вице-директора министерского департамента. Большинство же министерских чиновников, благодаря полученному образованию, зачислялись в штат уже в чинах XII, X или даже IX класса. Учитывая, что большая их часть начинала службу в возрасте около 20 лет, мы видим, что высших министерских должностей им удастся достичь примерно к 40 годам, спустя два десятилетия работы в бюрократической сфере[312].
«Устав о службе гражданской» также предоставлял возможности для значительно более скорого продвижения наиболее «одаренных» или же просто явных фаворитов начальства по карьерной лестнице. Этой важной правовой альтернативой выслуге в звании являлось почетное повышение «за выдающиеся заслуги». Противопоставляя таким образом «заслугу» «выслуге», закон дозволял в особых случаях – когда «чиновник [сумел] отлич[ить]ся особенными трудами и дарованиями» – сократить требуемое количество лет до одного года. Механизм данного продвижения предполагал как ходатайство непосредственного начальника, в котором тому надлежало «с точностию означить» причины запрашиваемого исключения, так и одобрение со стороны главы ведомства. Таким образом, министр наделялся внушительной властью продвинуть сотрудника по службе куда скорее, чем то случилось бы по выслуге лет, и решающим фактором, определяющим дальнейшую карьеру этого сотрудника, часто являлись его личные взаимоотношения с начальством [Свод законов 1857, 3: 665].
Данные источников свидетельствуют о том, что министерское руководство и сами министры регулярно вмешивались в планомерный ход карьеры своих подчиненных. Сама возможность подобного вмешательства – безусловно, наравне с карьерным ростом талантливых служащих – благоприятствовала и разного рода злоупотреблениям. То, каким образом законы применялись и обходились, а также как с начала 40-х годов чиновники из нашей выборки достигали высоких министерских постов, мы можем проиллюстрировать, подробнее изучив темпы их продвижения по службе. Примем чин IX класса (титулярного советника, эквивалентного капитанскому чину в армии) за отправную точку успешной чиновной карьеры. Именно с этим чином студенты элитных учебных заведений зачислялись на службу. Для тех же, кто вступал в службу в чине X, XII или XIV класса (XI и XIII классы не использовались), производство в IX класс означало окончание периода ученичества и открытие тех же дверей, которыми пользовались уже имевшие данный чин. Юридической предпосылкой к занятию интересующих нас должностей при Министерстве внутренних дел являлся чин V класса – статского советника, соответствовавший военному званию полковника или генерал-майора. Согласно системе повышений, основанной на служебном стаже, периоды выслуги для четырех чинопроизводств с IX до V класса составляли 15 лет. Если также предположить, что все четыре производства имели место «за заслуги», то с каждого периода выслуги мы можем дополнительно вычесть по году, получив в итоге одиннадцатилетний срок. То есть закон давал возможность достичь чина V класса еще вполне молодому человеку, особенно если свою служебную карьеру тот начал в чине титулярного советника (IX класса). Среднее же время достижения V класса при начале карьеры с IX среди 62 чиновников, по которым у нас имеются данные, составил 10,9 лет. Кроме того, практически все из них в течение следующих двух-трех лет были произведены и в следующий чин – действительного статского советника (IV класса, который, мы помним, присваивался безотносительно выслуги, с одобрения царя). Не меньше половины (а часто и все) из четырех необходимых для достижения V класса повышений у всех 62 чиновников имели отметку «за выдающиеся заслуги». Но еще более впечатляет то, что срок в 10,9 лет, уже преодолевший минимальную «законную» отметку, был лишь «средним» значением. Мы имеем по крайней мере 24 примера даже более скорого прохождения пути с IX по V класс в диапазоне от шести до десяти лет: так, скажем, Маков преодолел дистанцию за шесть лет, Барыков – за семь, Заика – восемь, Пален – также восемь, а Шумахер – за девять лет.
Столь стремительный карьерный рост не был сугубой особенностью МВД, ибо многие чиновники начинали свою службу в иных ведомствах. Однако возросшее давление на государственный аппарат, и особенно на министерства, после Крымской войны (и последовавшего вскоре освобождения крестьян) отразилось значительным увеличением числа «ускоренных» повышений в валуевский период (1861–1868). Хроническая нехватка квалифицированных управленцев не могла быть восполнена лишь за счет постепенного притока очередного поколения выпускников элитных заведений. Предъявляемые министерству требования возрастали почти что в геометрической прогрессии, отчего министры предпочитали все более избирательно придерживаться формальных аспектов «Устава о службе гражданской».
Существовали и еще два момента, дававшие министрам известную свободу маневра применительно к излишнему формализму закона, требовавшего соответствия чина классу занимаемой должности. Прежде всего, министерский служащий мог занимать должность на два класса выше своего чина. Подобное решение оставлялось за министром и принималось «по [его] усмотрению действительной нужды». Можно было к тому же произвести сотрудника в чин классом выше занимаемой им должности, что позволяло в случае «нужды» назначить его и на еще более высокую должность. Более того, отнюдь не обязательно было юридически утверждать сотрудника в должности, чтобы тот мог отправлять должностные обязанности. В формулярных списках тут и там фигурируют «исправляющие должность». Такие особенности исполнения положений о гражданской службе помогают лучше понять завидную карьерную динамику успешных министерских чиновников: получив временное повышение, они и далее продолжали движение в том же направлении, не застревая на среднем уровне и уже более не спускаясь вниз [Свод законов 1857, 3: 360–369, 556]. Словом, для карьерного роста, по крайней мере в МВД, «временные нужды» являлись непреложным условием.
Но и это было еще не все: формулярные списки рассказывают о повышениях, нарушающих даже столь гибкие правовые нормы. Так, в ряде случаев чиновники целых пять раз повышались в звании за всего лишь пятилетний период. Подобные действия в обход замысловатого законодательства Российской империи вряд ли были чем-то исключительным для осуществлявших их министров. Стремясь достичь сколь-нибудь осязаемой эффективности или хотя бы для начала заручиться проверенными людьми, способными затем реализовать намеченный курс, министр, чье собственное положение было подчас весьма шатким, продвигал «умелых и заслуживающих доверия» сотрудников, которые могли бы содействовать достижению его политических целей. Такова была единственная альтернатива планомерной деятельности и штатным изменениям правительственных институций, не особенно реалистичным в правление Александра II[313]. Изнутри самой системы происходило давление, направленное на продвижение квалифицированных кадров, в особенности если те не имели политических амбиций либо были сторонниками режима. Впоследствии Лорис-Меликов постарается решить связанные с подобным подходом проблемы, призвав следовать новому бюрократическому духу в преддверии окончания Великих реформ.