Записка была передана преемнику Валуева на министерском посту Тимашеву, который на ее основе также составил ряд предложений (обсуждавшихся нами в главе 3). Было ясно, что, вместо решения проблемы разобщенности губернских властей, Валуев теперь ратовал за неколебимую поддержку своего рода губернаторской диктатуры. Тимашев же, а точнее, те, кто составлял для него меморандумы для представления императору, лишь развили валуевскую идею, но, как уже отмечалось, они также встретили жесткую оппозицию и были вынуждены отозвать ряд проектов [Оржеховский 1974: 69–74].
С наступлением 70-х годов структурные проблемы МВД так и оставались нерешенными. Ситуация фактически даже усугубилась, невзирая на очевидные улучшения в работе ряда профильных ведомств (особенно не связанных с МВД финансовых и технических управлений) и благодаря земствам; провинция империи большей частью так и оставалась раздробленной, раздираемой идеологическими и иными дрязгами, мешавшими принятию и проведению важных решений. Таким образом, губернская администрация была не чужда многих проблем, ассоциируемых в нашем исследовании с центральным МВД и государством в целом. Даже Тимашев умудрился нечаянно столкнуться с одним из ключевых аспектов губернской проблемы, зеркально отражавших и непростую внутриминистерскую ситуацию: посетив шесть губерний, министр докладывал Александру, что «положение нынешних наших губернаторов зависит не столько от объема (формальных ли, юридических) полномочий, сколько от личного их характера и действий, а также от поддержки, получаемой ими в высшем правительстве» [Там же: 77]. Указание министра на примат личных полномочий над институциональными свидетельствует о распространении министерской власти на провинциальный уровень. Ту же тенденцию отмечает и Д. А. Милютин: «…в сущности никаких улучшений в губернском управлении и не произошло, разве что иные губернаторы считают себя в праве самодурствовать еще более прежнего» [Там же: 66].
Как показывают губернаторские отчеты и прочие документы 70-х годов, поэтапные и временные преобразования штатного расписания губернских управ так и не разрешили критических проблем в виде разобщенности местной власти и низкой эффективности ее работы[360], равно как не были устранены и вопиющие недостатки в окружном и уездном управлении. Правда, были созданы земства, но они, скорее, даже усложнили дело, поскольку на их фоне слабость регулярной администрации была еще заметнее. Как с политической, так и с практической стороны земства ложились новым бременем на и без того перегруженные управы. Наконец, ведомства прочих внутренних министерств наводнили сельскую местность, тут и там образуя политические очаги враждебной и независимой власти. Таким образом, ставилась под сомнение и губернаторская власть, а с ней – могущество всего МВД.
В майском выпуске либерального «Вестника Европы» за 1870 год, в популярном разделе «Внутреннее обозрение», читателям был представлен анализ проблематики губернского управления и предложенной в том же году программы тимашевских реформ. В статье отмечалось, что необходимость губернской административной реформы, несмотря на создание земств, назрела уже давно. Далее же автор указывал, что общественность и пресса с редким, практически полным единодушием высказались против министерского проекта административной реформы, предлагавшего под видом «единства власти и децентрализации» увеличить полномочия губернатора и, конечно, самого МВД. Именуя дух проекта «николаевским», автор критикует расплывчатость предлагаемых губернаторских полномочий и общий замысел, сводящийся к подчинению иерархии МВД всех остальных – не подведомственных МВД – ветвей провинциальной администрации. Достигнуть этого предлагалось посредством фактического «низведения… всех местных отраслей других ведомств… до роли членов» некоторого псевдо-коллегиального органа, вроде «губернаторского совета». По мнению автора статьи, министр внутренних дел тогда станет «не только первым» или, скажем, премьер-министром, но вовсе «единственным министром»[361].
Кроме того, идея губернаторского совета критиковалась в статье и с практически-административной точки зрения. Негодуя от мысли, что контролируемый министерством губернатор может по произволу вмешиваться в любую сферу провинциальной жизни, вплоть до образования, «Вестник» выступал за создание действительно коллегиального и однородного органа кабинетного типа, в который входили бы не связанные с МВД чиновники и представители земств для осуществления «солидарности различных органов власти… не
После провала тимашевского проекта единственное серьезное преобразование провинциальных администраций проводилось в середине 70-х, увенчавшись законом от 27 июня 1874 года, по которому упразднялись мировые посредники, а на их месте учреждались коллегиальные органы местного крестьянского управления – «уездные по крестьянским делам присутствия»[362]. Они вводились в качестве первого шага к решению административного кризиса на уездном и окружном уровнях – и, как стоит заметить, системные проблемы в области стабилизации государственного права останутся ключевыми в повестке и к эпохе Столыпина, и во время Первой мировой войны. Согласно закону 1874 года прежний функционал мировых посредников и их съезда разделяли между собой новосозданное присутствие, включавшее непременного члена – особо назначенного в уезд чиновника, и полицейский исправник. Присутствие подразумевалось в качестве органа, приближавшего крестьянское сословие к коллегиальной администрации и самоуправлению. Вместе с тем его заседатели должны были избираться из числа местных чиновников и помещиков. Непременный член присутствия получал независимые полномочия в решении земельных вопросов; кроме того, он был наделен рядом судебных функций. В целом же крестьянское присутствие должно было взять на себя прежнюю деятельность мировых посредников по надзору за «крестьянским общественным управлением» на низовом уровне волости и деревни. Подобная нерешительность правовых формулировок на практике обернулась катастрофой: присутствия не могли обеспечить прочного исполнения государственных решений на низовых уровнях (что до известной степени удастся ненавидимым народом земским начальникам, появившимся спустя несколько десятилетий) и не умели осуществить эффективного самоуправления, которое облегчило бы кастовую изоляцию крестьян. Вдобавок к тому, отмечалось в статье «Вестника», эти новые учреждения лишь усугубили наиболее пагубную из проблем провинциального управления, а именно фрагментацию исполнительной власти. Наряду с этим самостоятельным органом управления, большинство губерний теперь обладало тремя независимыми, пересекающимися в полномочиях и конкурирующими за власть институциями в виде, помимо крестьянских присутствий, регулярной администрации и земской или городской думы. К перечисленным примыкали также всевозможные советы, комиссии и комитеты разной направленности и полномочий.
Важно заметить эту неспособность государства уладить назревшие в волостях и уездах проблемы. Как убедительно показано в ряде исследований о революции в России, именно здесь, в деревнях, пожалуй, даже скорее, чем в обеих столицах, Временное правительство в итоге потерпело поражение в борьбе за восстановление власти в 1917 году[363]. Но и в 70-е годы, когда ведомственные проекты отражали все возраставшую приверженность централизованной министерской власти, всерьез обсуждалась возможность окружной реформы, а точнее, создание всесословных учреждений административного либо муниципального характера[364]. В принципе, Валуев еще в 1864 году предлагал бюрократически разрешить вопрос крестьянского управления путем создания отдельной институции, нареченной им «вытью»[365], которая должна была стать всесословной округой под управлением специального выборного из местного дворянства, – проект, очевидно, предвосхитивший и, вероятнее всего, вдохновивший появление в 1889 году одиозных земских начальников[366].
Пореформенные волости были учреждены Редакционными комиссиями в качестве административно-полицейской территориальной единицы, позволявшей обеспечить формальные сношения с центральным министерством (в отличие от общины, ведавшей внутренними и хозяйственными вопросами крестьянской жизни)[367]. Валуев представил к рассмотрению в Главный комитет по крестьянскому делу свой план всесословного органа, нацеленного на уничтожение искусственных экономическо-административных барьеров между сельскими социальными группами, а также административную реинтеграцию областного населения вследствие Крестьянской реформы. Для управления предлагаемым учреждением из местных помещиков должен был избираться вытный голова. Принципиальной целью валуевской программы являлось возвращение нобилитета к участию в местном управлении в качестве бюрократически подведомственных государственных агентов, дабы можно было – говоря словами Петера Зала – «тщательно проконтролировать выражение народных нужд» [Czap 1967: 403–404]. После же 1864 года план Валуева постепенно оказался под сукном: вероятнее всего, «прогрессивисту» Константину Николаевичу удалось склонить царственного брата на свою сторону[368].
К сожалению, несмотря даже на настоятельные рекомендации Кахановской комиссии, план учреждения всесословных волостей так и не был принят ни в 70-е, ни в 80-е годы. Чуть позже Столыпин также сделал волостную реформу краеугольным камнем всей программы своих преобразований, однако же план был сорван ввиду дворянских опасений, что куда более динамичная экономическая прослойка уездного населения попросту задавит местный нобилитет. Так что создавать – пусть главным образом и на бумаге – всесословную волостную земскую управу, избираемую всеобщим голосованием, пришлось уже злополучному Временному правительству [Browder, Kerensky 1961, 1:282–291].
Под занавес 70-х годов отношения МВД и провинции были хуже некуда. К 1876 году стало ясно, что тимашевское ведомство уже практически полностью отказалось от любых решений губернских вопросов, помимо неуклюже-прямолинейного наращивания полицейской мощи. Когда же Тимашеву удалось провести через Комитет министров предложение по расширению губернаторских и генерал-губернаторских полномочий, наделяя их правом отдавать непреложные распоряжения, тут же получавшие силу закона, – тогда «Вестник Европы» совершенно справедливо воспринял это как проявление магистральной министерской линии по разрешению глубоких и жизненно важных проблем посредством формального жонглирования бюрократическими полномочиями и усилением полицейской власти[369]. Кроме того, в журнале хорошо сознавали, что в значительной части эта проблема может проистекать из традиционно-бюрократического идеала, того типа этоса или менталитета, который категорически отказывался ассимилировать новое, особенно столь масштабное, как Великие реформы. Этот критический посыл через несколько лет превосходно усвоит Лорис-Меликов, который попытается переделать описанный идеал, всячески способствуя структурным нововведениям, нацеленным на переоценку министерской власти.
Здесь уместно сказать несколько слов о социальном и профессиональном облике высших чиновников МВД в провинциях. Благодаря работе И. В. Оржеховского мы имеем возможность сделать некоторые сравнительные выводы о чертах провинциального чиновничества в отличие от рассмотренной нами в главе 4 высшей бюрократии центрального ведомства [Оржеховский 1974: 78–82].
Статистические данные по губернаторам и генерал-губернаторам за вторую половину царствования Александра в целом лишь подтверждают картину, представленную П. А. Зайончковским по данным за конец 50-х годов [Оржеховский 1974: 78–82; Зайончковский 1978: 143, 178]. К примеру, из 64 губернаторов и генерал-губернаторов, занимавших свои посты на 1 января 1879 года, 62 были потомственные дворяне; более 70 % имели во владении собственность, из которых целых 68 % владели более чем 2000 (а 58,8 % – 3000) десятин земли. Это в очередной раз показывает, что между высшими лицами центральных и провинциальных министерских ведомств существовало явное различие в социальном и экономическом положении. В целом же типичный портрет губернатора или генерал-губернатора соответствовал прежним служебным канонам, с преобладанием капитала, аристократического происхождения (и титулов), военной выправки и малой образованности (лишь 53,4 % получили высшее или лицейское образование). Кроме того, провинциальные ведомства отличались высокой кадровой нестабильностью: всего с 1866 по 1878 год на высших должностях служил 171 человек, из которых 31 (18,1 %) пробыл в должности лишь год, 20 (11,7 %) – около двух, а в общей сложности 55,6 % – менее четырех. Из выборки за 1879 год 12 чиновников (19,3 %) носили дворянский титул; из 46 гражданских губернаторов 12 (26 %) имели придворное звание, а около 60 % имевших военный чин входили в императорскую свиту. Тенденция была очевидна: высшая провинциальная бюрократия из иерархии МВД состояла преимущественно из представителей служилого сословия, глубоко пропитанного «царецентричной» политической культурой, на господство которой посягали Великие реформы[370]. Хотя и невозможно установить прямое соответствие между социальным или служебным происхождением и манерой управления или политическими убеждениями, вполне допустимо сделать вывод о связи с ними идеологического раскола, отмеченного сперва «Вестником Европы», а после Лорис-Меликовым, между провинциальными бюрократами – поборниками традиционного самодержавия – и порожденными Великими реформами институциями и принципами, устремленными к преобразованию всей политической культуры России.
Благодаря материалам, обсуждениям и рекомендациям Кахановской комиссии мы имеем подробное и ясное представление о состоянии губернских администраций на закате царствования Александра II[371]. К примеру, отчет сенатора Шамшина о ревизии Саратовской и Самарской губерний начинается с обзора деятельности губернских управ. Отмечалось, что, хотя случаи злоупотребления имели место не слишком часто, повсеместно в административной работе наблюдались неэффективность, медлительность, чрезмерный формализм в отношении вполне обоснованных ходатайств и частных прошений, неисполнительность со стороны подчиненных, недостаток усердия и «настояния», а также противоречия среди уполномоченных инстанций, «даже когда необходимость в единодействии представляется совершенно ясною».
В целом одобряя административную деятельность провинциальных ведомств прочих внутренних министерств, Шамшин подчеркивал малую значимость губернских управ в обеих ревизованных провинциях. Несмотря на изменения в штатном расписании, указывал сенатор, эффективность курируемых МВД управ была значительно ниже, чем у провинциальных органов прочих министерств. Управы обеих губерний, значилось в отчете, были перегружены пустяковыми делами и бесполезной корреспонденцией, в результате чего, как нетрудно догадаться, работа над действительно важными делами еле продвигалась. Шамшин отмечал, что ситуация в специальных и технических отделениях была сравнительно лучшей, при этом выделяя из них местные полицейские управления, пребывавшие в плачевном состоянии. Кроме того, он раскритиковал уездные присутствия по крестьянским делам, а также волостные и сельские управы за совершенную неадекватность их решений и повальную коррупцию чиновников. По словам Шамшина, низовые уровни провинциальных администраций ни в коей мере не отражали идеи о личной свободе, которая должна бы уже быть привитой вследствие Великой реформы 1861 года.
Те же распространенные тенденции отражались и в отчете о ревизии черноземных Воронежской и Тамбовской губерний сенатора Мордвинова. В общем и целом сенатор хвалебно отзывался о работе начальников обеих губерний, считая, что они ревностно и по чести исполняли свои обязанности, хотя и критикуя одного из них за недостаточный надзор. При этом тамбовскую губернскую управу сенатор уличал в общей несостоятельности ее работы и, в частности, нехватке рационального руководства со стороны вице-губернатора либо же губернаторских советников. Как и в Поволжье, деятельность местной полиции признавалась ревизором скорее бесполезной, а новосозданных конных урядников – и вовсе провальной. Мордвинов неоднозначно отзывался о работе провинциальных ведомств и комитетов других министерств, указывая, впрочем, что эти органы действовали независимо друг от друга, что оборачивалось простоями в работе, неповоротливым письмоводством и полным отсутствием взаимодействия. В плане разрешения подобных проблем сенатор решительно отстаивал идеи объединения всех провинциальных учреждений (как коллегиальных, так и исполнительных) в один общий губернский совет. И вновь, как и Шамшин, Мордвинов обрушился с критикой на крестьянские присутствия («попросту безразличные и формальные») и все прочие низовые сельские административные учреждения.
Отчеты коллег дополнял сенатор Половцов, ревизовавший малороссийские (Киевскую и Черниговскую) губернии, ставшие уже в самом начале эпохи Великих реформ ареной серьезных административных преобразований. Так, согласно Половцову, губернские управы не справлялись со своими обязанностями ни как совещательный орган при высшей губернской власти, ни в качестве самостоятельной коллегиальной инстанции, наделенной судебными и административными функциями. Несмотря на коллегиальный и юридически независимый статус, управы попросту повиновались распоряжениям губернаторов. Более того, исполняемые распоряжения и законы носили формальный характер и сводили всю деятельность к бесплодному бумагообращению. Тут же сенатор пенял и на медлительность, скверно определенные задачи и полномочия, и в целом на слабый надзор за положением дел в губернии. И конечно же, в самых дурных красках Половцов описывал состояние уездных и волостных администраций[372].
В общем и целом ревизоры и прочие участники Кахановской комиссии желали учреждения гармоничных и эффективных исполнительных органов на всех – волостном, уездном, губернском – уровнях провинциальной иерархии, которые опирались в своей деятельности на объединенные коллегиальные структуры, наделенные значительными консультативными и общераспорядительными полномочиями [Иславин 1908, 1: 189–217]. Первостепенное значение имело, безусловно, разрешение дилеммы относительно власти самого губернатора и выстраивание эффективно функционирующего губернского управления. Комиссия предполагала, что избираемые и назначаемые должностные лица будут трудиться бок о бок в органе, наделенном правом решать строго определенные политические вопросы или, по крайней мере, уведомлять центральное правительство о своем мнении. Этому новому присутственному управлению следовало достичь искомого единства за счет упразднения в его пользу ряда существующих коллегиальных органов (вроде губернских присутствий по крестьянским и городским делам); при этом затрагивались профильные провинциальные учреждения, подчиненные соответствующим столичным министерствам, но теперь также органично связанные с губернатором посредством новосозданного присутственного органа в отношении вопросов местного управления. Именно это и определило столь раннее советское упоминание о предложениях комиссии Каханова: идею подобной «двойной субординации» молодое советское правительство избрало в качестве доктрины против все тех же извечных врагов – разобщенности, межведомственного соперничества и противоречий, характеризовавших всю систему провинциального управления поздних десятилетий царского режима[373]. И опять же, согласно данной доктрине провинциальные органы прочих министерств несли такую же двойную ответственность: перед своим действительным иерархическим начальством – в Петербурге и перед действующим коллегиальным – на местах. Очевидно, целью ставилось воспроизведение на провинциальном уровне того, что Валуев и прочие полагали необходимым на уровне государственном, дабы влить новую энергию и задать нужный курс министерскому правительству в целом.
Досконально ревизовав состояние провинциального управления в конце царствования Александра II, Кахановская комиссия выработала ряд проектов интегрированной административной системы для всех провинциальных уровней. Предлагаемая система была направлена на консолидацию разрозненных правительственных органов, государства и общества посредством смешанных коллегиальных органов и путем более эффективного использования земств.
В важнейшем вопросе о власти губернаторов и их взаимоотношениях с МВД Комиссия стремилась к четкому определению полномочий и к упорядоченности должностной иерархии; безусловно, предполагалось и видоизменение отношений между МВД и губернаторами [Там же: 136–162, 195–217]. Рекомендовалось полностью ликвидировать незаконную, в сущности, практику, принятую МВД, – инкорпорировать губернаторов в иерархическую систему собственной бюрократии. Признавая, что министерский контроль над губернаторами установился скорее практически, нежели каким-либо внятным законным актом (учтивый способ описания реалий министерской власти и политики), Комиссия утверждала, что именно из-за отмеченной подконтрольности губернатора одному конкретному министерству остальные были вынуждены устраивать собственные провинциальные отрасли. Назначение губернаторов комиссия предлагала препоручить Комитету министров, который бы, по представлению МВД, рекомендовал кандидата царю. Также рекомендовалось полностью исключить вмешательство губернаторов в работу судебных и надзорных органов. Тогда и ответственность за поощрение и продвижение по службе несло бы уже не только МВД, но и Комитет министров. Принимая во внимание тот факт, что предлагавшиеся к учреждению присутственные управы были бы непосредственно подотчетны не МВД, а Сенату, рекомендации комиссии Каханова были весьма радикальны, по крайней мере в глазах ревнителей традиций и идеалов министерской власти. Собственно, именно посягательство комиссии на министерские прерогативы – о чем свидетельствуют описанные выше предложения – в отношении губернаторов, повторяемые для всех прочих административных уровней, и привели к контрвыпаду нового министра графа Толстого в середине 80-х – деятельность Кахановской комиссии была досрочно прекращена, и традиционная министерская власть во главе с МВД вновь утвердилась в своих правах[374].
Не следует, впрочем, забывать, что комиссия признавала за губернатором роль наместника, то есть главного представителя высшей государственной власти (царя) на местах. Губернатор по-прежнему должен был главенствовать над всеми полицейски – ми ведомствами, а вице-губернатор, следуя заведенному порядку, так и назначался бы непосредственно из чиновников МВД [Там же: 204–206]. Пусть теоретически губернаторские полномочия и были бы ограничены институционализацией отношений с новыми присутственными управами и земствами в провинции, а с Комитетом министров и Сенатом – в Петербурге, тем не менее оставалась заметная неопределенность в конкретных границах губернаторской власти, особенно в отношении земств, смешанных учреждений и, конечно же, частных лиц. К сожалению, сторонникам административно-политических губернских преобразований удалось лишь смягчить (пусть и значительно) наиболее резкие черты контрреформистских проектов Толстого, при этом ничуть не устранив ни традиционного влияния МВД в губерниях, ни размаха министерской власти, ни общего административного произвола, прикрывающегося дымкой мнимой законности.