Годовой отчет МВД за 1855 год гласил, что исполнительная полиция министерства изнемогает от административных обязанностей в области поддержания правопорядка [Abbott 1971: 42–60]. Полицейские чиновники, значилось в отчете, недополучают в жалованье и перегружены несущественными заботами, что лишь усугубляет традиционную их коррумпированность и халатность. Суть политики МВД в полицейской сфере при Ланском состояла в стремлении привить сотрудникам профессионализм и отделить полицейские функции по обеспечению правопорядка от административных и судебных, улучшая тем самым способность ведомства поддерживать общественное спокойствие. МВД грезило о единой полицейской службе в России, наподобие образовавшейся в европейских державах как следствие Наполеоновской эпохи. С учетом намеченных преобразований в области управления и судов в сельской местности предполагалось, что вместе с этим возрастет полицейская и общеадминистративная эффективность. Но у подобного стремления министерства имелось также иное символическое измерение: традиционное полицейско-административное господство судов, отражающее фактически примат административной власти, следовало пересмотреть таким образом, который бы содействовал верховенству права и институций в политическом устройстве России.

Однако теоретическое формулирование описанных целей оказалось куда легче практического их достижения. Полицейская реформа стала той самой политической областью, на которой сосредоточили наиболее яростное сопротивление любым переменам поборники традиционной министерской власти и административной гегемонии. Начало реформе положил ряд весьма проницательных служебных записок, призывавших к профессионализации полицейских управлений. Примечательно, что автором одной из записок был начинающий министерский бюрократ Михаил Салтыков, уже тогда весьма известный писательством и вольнодумной публицистикой под именем Николая Щедрина [Там же: 61–72]. Спустя еще два десятилетия усилия в направлении преобразования полицейских учреждений увенчались введением в уездах конных урядников. Практически во всех отношениях принятая в итоге программа была не согласна с изначальными реформаторскими устремлениями[375]. В полицейской реформе отразилось столкновение бюрократии МВД с остальным правительством по вопросу обновления министерской власти. Сторонники капитальной реформы – с профессионализацией личного состава, усечением полицейских функций, улучшением образования и повышением жалованья – защищали принцип верховенства закона и потому противостояли традиционной полицейской власти, утверждавшейся на принципе власти личной, самодержавной.

Записка Салтыкова была подана в начале 1858 года и явилась своего рода «манифестом институционалистов»: в ней подробно аргументировалась необходимость проведения полицейской реформы. Салтыков призывал отказать полиции во всех экономических и судебных функциях, сделав ее действительно профессиональным органом поддержания общественного спокойствия. Эти предложения были весьма схожи с идеями С. Громеки, изложенными в очерке для «Русского вестника», где утверждалось, что государство, помышляющее об освобождении двадцати миллионов крестьян, не имеет права не задумываться над полицейской реформой. Именно на этот очерк министр государственных имуществ Муравьев отреагировал предложением об учреждении должности уездного начальника – местного отправителя административно-полицейских функций, набранного из военного сословия и подотчетного всем министрам, а не только главе МВД. Данный план Муравьева, равно как и связанный с ним план его же авторства об учреждении генерал-губернаторств, с очевидностью был направлен против Министерства внутренних дел (отражая, в частности, противодействие институциональному доминированию МВД в сельской местности), а также в целом против продвигаемой молодыми реформаторами смены курса министерского правительства, ориентированной на институты и закон. Ланской в ответ поручил проведение полицейской реформы новому Земскому отделу во главе с Соловьевым. МВД было вынуждено на время отступить; 16 мая 1858 года Главным комитетом были одобрены принципы грядущей реформы, весьма близкие по духу предложениям Муравьева; однако уже вскоре министерство вновь обратилось к идее комплексной реформы по модели Салтыкова, запросив у губернаторов их замечания к предложениям Главного комитета. По сути, был развернут полномасштабный сбор данных против проекта Муравьева, согласно которому уездные начальники были призваны урезать губернаторские полномочия (и, следовательно, власть МВД на местах) [Abbott 1971: 68–72, 76–81].

В рамках Главного комитета главенствующая роль Ростовцева и победа Ланского над Муравьевым склонили чашу весов в пользу МВД, и в марте 1859 года Соловьев представил «непосредственного потомка» упомянутой выше салтыковской записки. Новый меморандум подтверждал курс на профессионализацию полиции и отнятие у нее административных и судебных функций. Но вероятно, еще более важным являлось предложение передать местные хозяйственные вопросы в ведение новых органов, составлявшихся из представителей губернской общественности. Соловьев рассматривал будущие земства как неотъемлемую часть реформирования местных полицейских и административных учреждений – процесса, который, в свою очередь, и сам являлся неотложным в связи с грядущей освободительной реформой. И спустя еще два дня МВД в лице Ланского и Соловьев праздновали окончательную победу: Александр одобрил учреждение новой Комиссии о губернских и уездных учреждениях, председательствовать в которой был назначен Милютин. (Комиссия просуществовала вплоть до начала 80-х, когда ей на смену была создана Кахановская комиссия.) Таким образом, были одновременно запущены три параллельных реформы: местного управления, полицейская и Земская[376].

В дальнейшем работу над полицейской реформой новая Милютинская комиссия вела совместно с административным отделом Редакционных комиссий, в состав которого входили [от МВД] Милютин, Соловьев и Гире. 30 апреля 1860 года Милютинская комиссия представила свою программу реформы, в ключевых моментах полностью соответствовавшую принципам, изложенным в записке Салтыкова [Там же: 104–109]. Комиссия поддерживала идею профессионализации полиции и призывала к сокращению штата и увеличению жалованья. Предполагалось, что высокий оклад поможет привлечь к полицейской службе талантливую губернскую знать. Такова была наилучшая «децентрализация», на которую только было способно царское МВД: контролируемое привлечение местных элит на государственную службу ради обеспечения известной автономии и стабильности уездной жизни. Милютинская комиссия также призывала консолидировать муниципальные и уездные полицейские управы, упразднить избираемых из дворян полицейских сотских в пользу назначаемых государством квалифицированных офицеров, а также ликвидировать прокурорские функции полиции, чтобы препоручить их следственным судьям, подотчетным Министерству юстиции, а не Министерству внутренних дел.

К сожалению, Главному комитету удалось свести инициативу к череде незначительных административных перестановок. Так, вместо повышения жалованья служащим полицейских управ, было решено выделить субсидии губернаторам, которым и поручалось распределить средства по собственному усмотрению[377]. Были учреждены следственные суды, но при этом избыточные полицейские функции, позволявшие занимать должности сельских старост и волостных старшин, оставляли всю «низовую» сыскную деятельность на откуп полицейским служащим, в массе своей неотличимым по духу и делу от прежних сотских. Помещик и правда лишался своей традиционной полицейской власти над крестьянами, однако же все административные меры 1860–1861 годов, включая и положения освободительного указа, мало способствовали созданию профессиональной и современной полиции, о которой говорили министерские реформаторы.

С назначением Валуева отношение МВД к полиции переменилось кардинально. В достижение собственных целей Валуев внес поправки в милютинско-соловьевскую программу бюрократически подконтрольной «децентрализации». Валуев неоднократно заявлял, что проблемы полиции были как количественного, так и качественного характера, и, хотя обещанный реформаторами профессионализм, несомненно, импонировал министру, он ни при каких обстоятельствах не желал уступить губерниям «ни пяди» полицейских полномочий. Валуев настолько опасался ослабления полиции и администрации, что готов был пренебречь своей же, часто им высказывавшейся, убежденностью в необходимости институционального главенства над личной властью. Вследствие этого министр стремился к увеличению численного состава полиции и обеспечению ее превосходства над местными судебными чиновниками [Там же: 117–178]. Трудно не заметить ироничности валуевской позиции, подразумевавшей высокоцентрализованную и бюрократическую полицию, в которой наименее влиятельные должности отводились дворянскому элементу, притом что считалось, что позиция министра была как раз «продворянская». И наоборот, программа Милютина заходила несколько дальше в своей децентрализации (пусть и под бюрократической опекой), но была принята за «антидворянский» выпад. Как и во многих других политических областях, расстояние между двумя этими позициями было вовсе не столь велико, как полагали современники, хотя следует упомянуть, что Валуев с нескрываемой враждебностью относился к нарождавшемуся благодаря Великим реформам разделению властей.

Своим советником по полицейским делам и директором Департамента полиции исполнительной Валуев назначил графа Д. Н. Толстого: он был открытый сторонник полицейщины и истинный представитель традиционного чиновничества, проникнутый идеалами министерской власти. Вскоре после того, в конце 1861 года, Государственный совет запросил у Валуева отзыв на программу Милютина. Министр предусмотрительно тянул время, и в итоге было решено отложить дело до завершения в 1864 году Земской и Судебной реформ. Тем не менее Валуев добился утверждения «временных правил об устройстве полиции в городах и уездах» и обновления штатного расписания для многострадальной петербуржской полиции. Этими правилами учреждались новые местные полицейские управы (исключая 69 городов с собственными управлениями) с сохранением за ними широких, смешанных функций, но при этом с более высоким жалованьем. Также был увеличен штат столичной полиции. Лишь в октябре 1863 года Валуев наконец представил Государственному совету комплексный проект преобразований в отношении полиции. Призывая к разделению столичной власти на исполнительную и судебную ветви, программа подтверждала взятый Валуевым курс: судебные функции должны были оставаться за полицией. Против итогового проекта министра решительно высказались Корф, Замятнин и Рейтерн – аналогичным образом они же впоследствии выступили и против его программы Земской и муниципальной реформ. После 1863 года внимание Валуева сосредоточилось на отношениях полиции и администрации с новыми земствами и судебными органами, а также на укреплении регулярной губернской власти. В решении каждого из перечисленных вопросов министр преследовал взаимно противоречащие цели, стремясь обеспечить верховенство полицейского авторитета и одновременно ратуя за обновление самодержавия как политической системы[378].

Впрочем, комплексная полицейская реформа при Валуеве так и не началась. Программа Тимашева в отношении полиции была встроена в более глобальный проект реорганизации губернского управления. Вскоре после назначения Тимашев вновь созвал Милютинскую комиссию, назначив председателем ее полицейской секции А. П. Беклемишева [Abbott 1971: 182–185]. Притом что восемь из 12 членов секции являлись чиновниками МВД, на подготовку проекта полицейской реформы ушло более трех лет.

Тимашев и его подчиненные сконцентрировали усилия на обеспечении порядка в сельской местности, и главная их цель состояла в укреплении положения гражданского губернатора и его административной вертикали. Министерская бюрократия полагала необходимым ограничить полицейскую деятельность «сохранением общего спокойствия, мира и порядка», и потому из соображений административной эффективности определенные функции предлагалось препоручить земским и муниципальным учреждениям. Желая подавить остатки коллегиальности в крестьянских управах, МВД предложило учредить «территориальные волости» со специально назначенными в них полицейскими чиновниками, чтобы чисто физически сократить дистанцию между полицейской властью и крестьянством. Министерское предложение не касалось полицейских функций ни в качественном, ни в количественном аспекте и, поданное весной 1873 года в Комитет министров, было найдено столь беззубым, что было отклонено подавляющим[379] большинством голосов. Обновленный – главным образом в финансовой части – проект был внесен Тимашевым в марте 1874 года, но также был отклонен. В 1875 и 1876 годах полицейской секцией Комиссии по губернским и уездным учреждениям был подготовлен новый вариант, но его рассмотрению помешала начавшаяся война с Турцией, а равно и общее внутриполитическое замедление России[380].

Лишь в 1878 году новоназначенный министр внутренних дел Маков представил новый план полицейской реформы, согласно которому учреждался пятитысячный конно-полицейский корпус для поддержания правопорядка в сельской местности, а также для усиления муниципальной полиции. Маков и сотоварищи пренебрегли в своем проекте глобальными вопросами профессионализации личного состава и ограничения полицейской власти – вместо этого МВД сосредоточилось на численном увеличении полицейских сил, встретив поддержку как со стороны помещиков, так и буржуазии[381].

Перед возвышением Лорис-Меликова исполнительная полиция продолжала изнывать под тяжестью административных задач. Чиновники постоянно сменяли один другого, уровень их образования был по-прежнему невысок, а численность личного состава, пусть и превышавшая показатели 1858 года, все же сильно отставала от темпов роста населения. Министерское отношение к полиции страдало все той же близорукостью, в целом характерной для внутренней политики конца 60-х – 70-х годов. Размах полицейских полномочий и функций МВД скорее усиливался, нежели ограничивался, а из-за отсутствия комплексных преобразований в губернском управлении все худшие черты тогдашней полиции оставались неизменными.

Рассмотрение взаимоотношений МВД с провинцией не будет полным без анализа министерского взгляда на земства и муниципальное самоуправление. Историки нередко ссылаются на позицию МВД в отношении земств как на показатель общеправительственного отношения к обществу и фундаментальным политическим преобразованиям[382]. Вместе с тем историография земств при Александре II – причины их учреждения и их отношение к государству – толковалась довольно превратно. Предпочитая обращать внимание на столкновения и противоречия, историки часто преуменьшают значение согласия и сотрудничества, налаженного между правительством и земствами. Таким образом, политические и символические аспекты вопроса получали неадекватные трактовки.

Для выяснения отношений, установившихся между правительством и земствами, необходимо признать, что уже с самого своего учреждения земства явились политическим символом, олицетворением – как для членов правительства, так и для общественности – того, чем может стать самодержавие и, следовательно, в каком направлении будет развиваться русская политическая культура. Хотя министерская бюрократия нередко видела в земствах угрозу привычному государственному порядку, те ее представители, что более иных потрудились для их учреждения – Милютин, Соловьев и Валуев, – прежде всего рассматривали их в качестве важнейшего элемента в обновлении самодержавных институтов, в соответствии со своими политическими воззрениями. Соловьев и Милютин в 1859 году полагали, что земский проект сумеет удовлетворить насущные административно-политические потребности. В административном отношении земства должны были содействовать общему управлению и решению хозяйственных вопросов губернского населения после проведения освободительной реформы. С точки зрения МВД, все это составляло немалое административное бремя, справиться с которым регулярным министерским учреждениям (включая полицию) было не под силу. Значимость земств для МВД признавал и Б. Б. Веселовский, всецело разделявший утверждение Н. В. Шелгунова о том, что «земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие сознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из того затруднения, в котором почувствовало себя правительство» [Веселовский 1911, 3: 1–2].

В политическом же отношении Милютин рассматривал земские учреждения в качестве средства государственного контроля за политическими устремлениями уездного дворянства [Гармиза 1957: 139–144]. Иными словами, земства представлялись ему инструментом воспитания политической и общественной культуры в будущих поколениях. Милютин подчеркивал, что земства должны иметь функции сугубо местные и ограниченные, а также что они не могут участвовать в решении вопросов общегосударственного значения. Так было положено начало принципу, при котором лишь государство могло определять границы земских полномочий, а вопросы политические или иные, влиявшие на будущее самодержавных институтов, надлежало с тщательно изолировать от вверенных земствам административно-хозяйственных функций. Милютин считал земства новым типом «искусственной общественности» – взгляд, весьма характерный для «просвещенного» бюрократа 50-х годов. Земства были контролируемой, но своевременной политической уступкой – шагом к партнерским отношениям с обществом со стороны правительства, осознающего свои действия и уверенного в собственной власти. То был истинный акт консервативной державности, совершенно в духе Роберта Пиля[383]. Как показали дальнейшие события, поскольку государственному мышлению подобного рода по силам преобразить традиционный идеал министерской власти и обновить политическую культуру, в России ему всегда уготована оборонительная позиция.

Назначенный в 1861 году министром Валуев был прекрасно осведомлен о политических последствиях учреждения земских органов. Как уже говорилось, он предполагал переустройство самодержавия вокруг обновленных политических и социальных институтов. Политика Валуева в отношении земских учреждений во многом отражала его стремление преобразовать самодержавную систему, одновременно удержав и юридически подкрепив полицейскую компоненту традиционной министерской власти. Тем не менее, как и всегда, валуевская формула сводилась к административной гегемонии, основанной на институциях, а не на личной власти.

Несмотря на то что чиновники МВД зачастую обращались скорее к административному потенциалу земств, Валуев сосредоточился именно на политических последствиях их учреждения. Так, во время обсуждения проекта в 1862–1863 годах Валуев указывал, что земства помогут обновленному самодержавию в создании более благоприятной для институций политической системы. Несмотря на документальные свидетельства о том, что министр при обсуждении земств пытался придать больший вес имущественным интересам, его желание перенести источник провинциальной политической власти от сословия к собственности – пусть современники и расценили это в качестве поклона дворянству – недооценивать не следует. Валуев отлично осознавал, сколь важным было бы для правительства «стоять во главе социального движения»[384]. Так и в своих проектах о духовном сословии или реформе Государственного совета (основой представительства должны были сделаться как раз земства, а не дворянские собрания) Валуев стремился преобразить традиционносословные устои общества и обновить политическую систему государства. Эта идея контролируемого участия представителей элит в управлении на местном уровне и законодательном процессе – на государственном сделалась в дальнейшем центральным элементом в программе тех руководителей МВД, что мыслью и делом стремились отвратить грозную судьбу самодержавия.

Уже в середине 1863 года, описывая единство государственной власти, Валуев следующим образом размышлял о сношениях с ней будущих земств: