Будь у МВД меньше департаментов и обязанностей, будь оно частью консолидированного правительства, систематически обращавшегося ко внешним источникам при законодательной и директивной внутриполитической работе, оно вполне могло бы сосредоточить усилия на решении ключевых общеадминистративных и правоприменительных вопросов. Однако и в эпоху преобразований МВД оставалось громоздким, не всегда способным выполнять свои законные обязанности учреждением.

Устаревшая система разделения труда в МВД отражала идеал министерской власти и содействовала его увековечению. Вместо отделения функций полицейских от общеадминистративных, вся деятельность министерства была по-прежнему исполнена идеями полицейской власти, изначально на него возложенной. Традиционная полицейская опека проникла в министерское управление всеми вверенными ему отраслями: экономической, общественной, политической и, конечно, правоохранительной. Более того, не имея строгих границ должностных полномочий, составные части министерского механизма дублировали и нарушали юрисдикции друг друга. В результате в эпоху Великих реформ в России не было профильных министерств наподобие тех, что были в других централизованных европейских державах, вроде французского министерства сельского хозяйства или прусского – торговли и промышленности. Вплоть до 90-х годов подобных ведомств так и не было создано, а в случае с Министерством торговли и промышленности – до октября 1905 года. Эти и прочие проблемы в государственной организации выражали структурную разобщенность, мешавшую проведению решений и преобразований, необходимых для стабилизации режима и создания политического консенсуса после Крымской войны.

Дуализм институций и принципов, подробно проанализированный Валуевым в 1882 году, вполне можно рассматривать как противоборство консервативного обновленчества с министерской властью. В случае МВД триумфатором оказалась последняя: институциональность, легальность – все это нередко жертвовалось в угоду личной власти и личной преданности, сиюминутным административным прихотям и моральному авторитету полицейской власти. Когда же требовались решительные действия, львиная доля чиновничества вполне полагалась на неповоротливый формализм привычного законодательного процесса; вместе с тем, когда приходилось отстаивать ведомственные прерогативы и министерскую власть от прочих ведомств, принципов, особенно общественности, чиновники МВД действовали уверенно, независимо, пользуясь личной властью и принимая решения в административном порядке.

После освобождения крестьян в 1861 году руководители МВД видели нарастающую угрозу самодержавной и бюрократической гегемонии в левых общественных группах, помещичьей олигархии и этнических сепаратистских настроениях. Валуев и пришедшие с ним высокопоставленные чиновники решили утвердить позиции МВД на традиционных основаниях полицейского авторитета и министерской власти. Министерская власть предоставляла членам узкого бюрократического мира своего рода общепринятый язык, с понятным набором символов и установок, для принятия легитимных политических решений. Для бюрократического поколения, пришедшего после Крымской войны, на министерской власти при полицейском попечении, как на фундаменте, выстраивалось здание российской государственности.

Серьезнейшее влияние на движение в этом направлении оказывали и сами министры внутренних дел. Несмотря на остроумные и тонкие идеи Валуева относительно необходимых общественных, экономических и институциональных преобразований, его деятельность привела к возобновлению и дальнейшему усилению министерской власти. Именно он выстроил министерскую машину и привил ее личному составу такие взгляды, которыми в дальнейшем с удовольствием воспользовались его консервативные преемники на посту. Хотя многие валуевские идеи касательно роли государства были весьма схожи с воззрениями его «либеральных» предшественников Ланского и Милютина, общий итог его министерства сводился к тому, что МВД сделалось ключевым противником эволюционного развития, нацеленного на верховенство права, в духе того, что пытались тогда же выстроить прочие европейские державы, проходящие через процесс консервативного обновления.

Преемники Валуева в министерском кабинете, Тимашев и Маков, отражали собой всю хрупкость министерской бюрократии в качестве основания российского правительства. Уже сам факт того, что император мог избирать своими министрами внутренних дел подобных людей, не придававших особого значения ни министерским учреждениям, ни политическим изменениям в плане будущности самодержавия, уменьшал шансы России прийти в хоть сколь-нибудь ограниченной форме к политически сознательной бюрократии в духе Rechtsstaat, как предлагал Валуев, а затем Лорис-Меликов.

Наконец, история МВД в правление Александра II иллюстрирует нелегкую долю реформаторов, зажатых в тиски между враждебным консерватизмом коллег – слепых охранителей самодержавия – и яростными, доходящими порой до насилия проявлениями все более организованной и внутренне согласной общественности. Стремясь претворить в жизнь свои программы, реформаторы – Милютин, Валуев, Лорис-Меликов, Столыпин – были вынуждены работать с наличными правительственными учреждениями и их персоналом, что неизбежно чинило препятствия самой реализации их планов. Вдобавок к этому, несмотря на очевидную необходимость взаимодействия бюрократии с различными «группами влияния», экономическими и общественными элитами и интеллигенцией, новая волна министерской власти чрезвычайно затрудняла движение в данном направлении. Более прочих в проведении подобной политики преуспел Лорис-Меликов, но даже он ради достижения известных целей (скажем, отмены соляного налога) был вынужден обращаться к произволу, выходя из правового поля.

Россия середины и тем более конца XIX столетия все дальше удалялась от Англии, Франции, Пруссии (ставшей после 1871 года Германией) и даже Австрии как в отношении социально-политических институций, так и по уровню экономического развития. Россию нередко помещают в дальнем конце условной шкалы европейского абсолютизма (или же вовсе выделяют ее в абсолютизм иного типа) благодаря неограниченной автократии с вековечными традициями бюрократического управления и уникальной общественной структурой (колоссальным по численности крестьянством, политически слабым служилым дворянством, полуазиатским купечеством и так далее)[475]. Сравнивая Россию 60-х – 70-х с Османской империей, Китаем и Японией – возьмем для примера лишь три эти неевропейские державы, – также столкнувшимися с серьезными вызовами, находим ее более развитой в плане государственности, народного единства, экономической и военной мощи. На данном основании можно провести сравнение исторической роли административных и политических элит середины XIX века с учетом их политических действий и идей, попутно сопоставляя типы институциональных и политических изменений, наблюдаемых в географическом диапазоне от Западной Европы до Азии[476].

То, что Россия много раньше и гораздо теснее соприкоснулась с европейскими державами, нежели Китай с Японией, несколько заслоняет тот факт, что уже в 50-х – 60-х годах структура мировой политики и экономики сблизила Европу с Азией как никогда прежде и в самых различных отношениях – от заимствования и подавления до реакции на культуру, институты власти и технологии более продвинутых европейских народов. Вышеописанные российские события происходили как раз тогда, когда в Европе и остальных регионах мира имели место сопоставимые политические и институциональные перемены, свидетельствовавшие об экономическом и военном проникновении европейцев в традиционные культурные и политические уклады. С 1848 по 1875 год создавалась мировая экономическая система, связавшая разрозненные части света немыслимым доселе образом. Как пишет Эрик Хобсбаум, «усиление международных экономических связей втягивало даже географически очень удаленные области в прямые, а не просто литературные отношения с остальным миром. То, что имело значение, было не просто скоростью… а диапазоном последствий» [Хобсбаум 1999: 87]. В том же диапазоне находятся и общие модели политических и институциональных изменений. Европейские административные и политические элиты сталкивались с аналогичными экономическими, социальными и политическими проблемами; реакции на них, а часто и теоретические обоснования, влияли на программы русских, османских и дальневосточных реформаторов и реноваторов. Возьмем, опять же, лишь три примера: русские Великие реформы и османский Танзимат[477] явились плодом внимательного изучения европейских политических моделей, а источниками Конституции Мэйдзи явно были прусские теории в сочетании с японскими традициями[478].

Во всех подобных случаях задача административных элит и политического руководства (нередко совпадающих друг с другом) заключалась в обновлении традиционных политических институтов и, собственно, в целом политической культуры, столкнувшейся с внутренними социальными и экономическими изменениями или теми же изменениями наряду с агрессивным вмешательством иностранцев. Намеренная адаптация новосозданных или заимствованных политических форм и методик к существующим политическим культурам и институтам как раз и отражает то, что мы именуем здесь консервативным обновлением. Лидеры данных режимов действовали в условиях местной политической культуры и институциональных рамок, даже стремясь к преобразованиям. Общей целью консервативных обновленцев являлось обеспечение необходимых новаций политической, экономической и социальной жизни, избегая при этом краха режима в результате внутренней революции (возглавляемой средним классом, рабочими, крестьянами или этническими движениями) или иностранного завоевания. Эта общеполитическая и административная волна второй половины XIX столетия отражала поиски консервативного синтеза, позволявшего поддержать или кардинально усилить государственную мощь. Демократический торизм Дизраэли, «либеральная империя» Наполеона III, Пруссия при Бисмарке, а затем и Германия, Австрия в годы перед Ausgleich, соглашением с Венгрией 1867 года, Османская империя в эпоху Танзимата, «Реставрация Тунчжи» в Китае и Мэйдзи в Японии – все эти режимы демонстрируют общий политический опыт, превосходящий рамки пестрого культурного разнообразия и различий в степени экономического развития[479].

В центре данного спектра консервативно-реновационных режимов находилась и Россия. Представленная в настоящей работе институциональная и политическая история России может предложить будущим исследователям известную оптику, сфокусированную как в географическом аспекте, так и в плане взаимосвязи бюрократического и (или) политического руководства с форматом политических изменений и консервативного обновления в конце XIX столетия. При власти людей вроде Милютина, Валуева и Лорис-Меликова (а позже Витте и Столыпина) Россия того времени представляет образец традиционного бюрократического режима, пытавшегося обновить или переосмыслить поддерживавшие его политическую культуру и социальные институты.

Характер государственной деятельности и политического руководства в эпоху александровских преобразований предлагает особенно наглядный пример внутренне непротиворечивой и последовательной модели политических изменений, аналоги которой наблюдаются и в современных государствах Европы и Азии, находящихся на совершенно разных ступенях экономического и политического развития. Сосредоточив внимание на манере и механизмах государственного правления, а также на взаимоотношениях между режимом и его политической и электоральной базой, можно уловить общую механику реагирования на аналогичные, в сущности, внутренние и внешние вызовы. Такие, нередко приписываемые, скажем, «бонапартизму», политические приемы, как манипулирование мнением, плебисцит (а равно массовые и все прочие, функционально эквивалентные формы электоральной политики), новый формат расширенного диалога с общественностью, социальные преобразования, государственное вмешательство в торговые дела, установление полу-или просто конституционного режима, – все это вполне укладывается в рамки специальных мер, принимаемых в различных институциональных и культурных обстоятельствах, по переходу от политики традиционного абсолютизма и привычной бюрократической рутины к новым институциональным и политическим механизмам, предусматривающим контролируемое участие экономических и общественных элит[480]. Таким образом, то, что немецкие исследователи именуют борьбой парламентаризма с консервативной революцией в более развитых державах Западной и Центральной Европы (где парламенты уже существовали), в других странах воспроизводится в смысловых формах и функциях борьбы за появление зачатков общественного участия в законодательном процессе [Sturmer 1974: 143–167]. Следуя данной точке зрения, можно наблюдать магистральные параллели, скажем, между постепенным расширением парламентских полномочий во Второй [бонапартистской] империи Франции и попытками молодых, недавно вестернизированных бюрократов расширить легитимную сферу политической деятельности в Османской империи и Японии.

Наличие бюрократии, мобилизуемой политическим руководством в качестве главного двигателя перемен, является весьма примечательной константой (имеющей определяющее значение в политической истории России). Ведь в России, как и в Османской империи, Китае или Японии, само политическое руководство было сконцентрировано в бюрократии как единственном источнике легитимной политической деятельности, не считая коронованной особы. В российской бюрократии особенно заметно было напряжение между желавшими переосмыслить традиционную политическую культуру, преобразовав ее институты и поддерживающие их идеалы, и чаявшими сберечь традиционное самодержавие. Аналогичным образом, в напряжении между бюрократами-обновленцами и царем – другим важнейшим элементом российского политического уравнения – также проявляются продуктивные модели, воспроизводившиеся и в иных национальных условиях.

Некоторые из русских чиновников, обсуждавшихся в этой книге, предпринимали шаги к переосмыслению традиционного самодержавия, экспериментируя с современными им европейскими методами «массовой политики» или взаимодействия с «группами влияния». Что примечательно, подобные попытки бюрократической реновации исходили именно от министерской бюрократии – описанной выше институциональной опоры власти, состоявшей из центральных ведомств и провинциального аппарата. В эпоху Великих реформ и сразу же после нее главные примеры нетривиального, харизматичного политического лидерства подавали либо министерские чиновники, либо лица, пришедшие извне, для которых министерства служили политической платформой. Подобным лидерам приходилось тягаться и с главами конкурирующих ведомств, и с параллельными институциональными центрами власти (вроде Государственного совета), и с самим царем, но все они были преданы общим для министерских обновленцев идеям: верховенству закона, институционализации и расширению политического поля, включая участие общества в контролируемых публичных дебатах, а также внедрению новых моделей политического поведения, в особенности среди самих чиновников. Большая часть русской истории после Крымской войны развивалась вокруг напряженной борьбы между «евангелистами» политического обновленчества и влиятельными апологетами державного традиционализма. Политическая концепция последних коренилась в личном авторитете и полицейской власти, составлявших взаимосцепленную сеть антиинсти-туциональных, клановых политических отношений, возглавляемых самих царем.

Центральное место России среди реновационных режимов обеспечивается явным конфликтом между бюрократией и царем, а также идеологическим раздором внутри самой бюрократии. Дальнейшая судьба России в 1917 году исчерпывающе доказывает ее неспособность к институциональному обновлению, и, как мы пытались показать, изучение опыта конкретного учреждения, в нашем случае Министерства внутренних дел, является весьма продуктивным для понимания описанного институционального и политического крушения, а также для решения вопросов, появляющихся в ходе компаративных исторических исследований.

Институциональная материя министерской бюрократии, наглядным примером которой является и МВД, и идеалы, разделяемые ее уполномоченными лицами, оказали глубокое влияние на весь ход истории России после Крымской войны. Структура и идеология правительства ограничивали способность самодержавия к решительным действиям, несмотря на то что в продолжение всего александровского царствования значительные бюрократические усилия были пущены на решение назревших законодательных вопросов. В рабочем отношении МВД в миниатюре воспроизводило те же проблемы, что были присущи всему центральному правительству. Вскоре после освобождения крестьян в МВД совершился идеологический сдвиг в направлении охранения административной власти, с отходом от принципов, которым предстояло воплотиться в земствах и судебной системе. Судьбоносная борьба, развернувшаяся между министерской властью и противными ей принципами верховенства права, разделения властей и местного самоуправления не проявилась ни в «кризисе самодержавия» в конце правления Александра II, ни, тем более, в исключительной «революционной ситуации». Начиная с самого 1802 года вся история МВД свидетельствует о том, что истоки данного конфликта, как и причины преобладавшей после 1881 года политики и идеологии самого министерства, следует искать не только и не столько в реакции на убийство Александра II. Их корни уходят вглубь истории, и лишь поверхностные их проявления показались особенно отчетливо в царствование Александра II. Даже при проведении Великих реформ идеалы министерской власти и гегемония полицейского авторитета еще более укреплялись в своих законных правах. Попытка Лорис-Меликова воспользоваться МВД в качестве плацдарма для консолидации правительства с дальнейшим переосмыслением административной власти и политической культуры была лишь мимолетным дрейфом в организационно-идеологическом потоке, сформировавшемся в течение двух предыдущих десятилетий. Поражение Лориса обернулось трагедией России; МВД и всему правительству потребовалось еще четверть столетия, прежде чем появился новый, столь же амбициозный лидер – на сей раз в лице Столыпина.

История МВД при Александре II богата иронией: в тот самый период, рассматриваемый зачастую в плане судьбоносных преобразований, как никогда прежде сблизивших Россию с принципами европейского институционального и политического развития, МВД развивало структуру и методы управления, препятствовавшие консолидации и движению Великих реформ. Данная структура и присущие ей идеалы так и продержатся до самого трагического конца Российской империи.

Приложение 1

Расходы на центральный аппарат правительственных учреждений (1864–1866) (руб.)

Валуев, надо полагать, распорядился составить данные выкладки в подкрепление своей позиции о том, что центральные органы МВД получают меньше средств, нежели менее важные министерства. В расчеты включен ряд категорий, не фигурировавших в обсуждавшихся ранее проектах штатного расписания, но и так вполне ясно, что МВД финансировалось хуже в сравнении с Военным ведомством. Более того, Министерство внутренних дел получало значительно меньше средств, чем Министерство финансов и даже Министерство государственных имуществ. То есть несмотря на то, что МВД уже тогда, в сравнении с тем же Министерством финансов, обладало более широким кругом полномочий и большей политической властью, его центральные органы располагали куда меньшим финансовым ресурсом.