В особенности Лориса тревожил разразившийся вследствие неурожая в ряде провинций голод и связанные с этим проблемы с поставками продовольствия и ценами на хлеб и муку в столице. Министр инициировал ревизию хранилищ и средств доставки провизии, предложив ряд мер, включая продовольственную помощь и денежные ссуды пострадавшим, а также организацию общественных работ по строительству железных дорог, шоссе и каналов[459]. Также он созвал крупных столичных торговцев, потребовав немедленного снижения цен на зерно [Зайончковский 1964: 256; Перетц 1923: 9]. Те возражали, ссылаясь на неурожай, голод и, наконец, на то, что цену диктует рынок, а не какой-то особый закон. Лорис в ответ объявил, что тогда будет говорить не как министр, но как полномочный шеф жандармов, пригрозив, что если цены не будут спущены в двадцать четыре часа, то все они будут высланы из столицы административным порядком.
Аналогичным образом Абаза предложил ряд мер для исправления существенных проблем в организации государственного бюджета: 1) любые расходы, выходящие за рамки сметы, выносить на рассмотрение Государственного совета под руководством Министерства финансов; 2) вернуть регулярные сметы для армии и флота, сочетая при этом военные расходы с казенными ресурсами; 3) ввиду тесной взаимосвязи экономики и внешней политики создать прочные рабочие сношения между Министерствами иностранных дел и финансов; 4) установить руководство министра финансов над ключевыми экономическими функциями Министерств государственных имуществ и путей сообщения [Зайончковский 1964: 252–253].
Данные предложения являлись неотъемлемой частью правительственной системы Лорис-Меликова, предвещая грядущие политические возможности консолидированного и прогрессивного центрального правительства, не обремененного институциональными препонами традиционного политического процесса.
В отношении земств Лорис действовал осторожно, с опорой на инициативы, принятые МВД еще в мае, при Макове[460]. Лорис постепенно расширял компетенции земств в обсуждениях местных хозяйственных и административных вопросов, касавшихся крестьянского населения[461]. При этом всю земскую деятельность и их политические ожидания он удерживал под жестким правительственным контролем. Так, Лорис отклонил ходатайство Херсонского земства о созыве Межгубернского земского съезда для обсуждения общих мер по борьбе с хлебным жучком. Несмотря на то что он и сам уже думал о возможности учреждения некоторого общегосударственного совещательного органа с основой из земств, в данном случае он решил не допустить самовольного развития объединительного принципа[462]. Дозволенное законом, подобное объединение, несомненно, имело бы политические последствия, а потому изменения в данном вопросе могли иметь место лишь по государственной инициативе и в то время и в той форме, каковые бы Лорис счел практически достижимыми.
Просвещение с цензурой также являлись областями, в отношении которых Лорис был неизменно деятелен. Образовательные вопросы, скорее, находились в ведении Министерства просвещения и специальных комиссий, но Лорис и его коллеги (Милютин, Сабуров, Абаза и прочие) работали над пересмотром студенческих и университетских уставов, доставшихся от министерства Толстого. Их цель состояла в том, чтобы, восстановив корпоративные права и ограничив бюрократическое вмешательство, привлечь студентов и университетских преподавателей на сторону режима [Там же: 269–283].
Несмотря на то что МВД не контролировало весь цензурный аппарат империи целиком, на Главном управлении по делам печати согласно закону 1865 года с последующими дополнениями лежала существенная доля ответственности за периодические издания и книжную продукцию [Оржеховский 1973]. Цензура всегда являлась чрезвычайно чувствительной областью в отношениях государства с обществом. Посредством этой полицейской функции осуществлялся непосредственный контакт правительства с политическими воззрениями и устремлениями образованного сообщества; режим испытывал страх перед печатным словом и влиянием, которое оно могло оказать на незрелое, как считали в правительстве, общественное мнение.
К 1880 году в цензуре и регулирующих ее предписаниях царил беспорядок; попытки правительства в конце 60-х, а потом и 70-х годов переписать закон 1865 года обернулись чередой разрозненных мер, направленных на усиление административной роли в цензуре. Так или иначе, эти шаги оказались неэффективными, и, встав во главе Верховной распорядительной комиссии, Лорис стал решать и эту проблему. Поскольку же центральное место в его системе отводилось улучшению отношений государства с обществом, более либеральная цензура вполне вписывалась в общую политическую линию, проводившуюся им с февраля по август 1880 года. В октябре министр назначил Валуева председателем особого совещания для пересмотра действующих цензурных законов [Зайончковский 1964:262–269; Валуев 1919:122–125, 146–147].
Свои цели Лорис пояснил Валуеву, так передающему их беседу:
…по мнению министра внутренних дел… столичные газеты изобилуют статьями, которые не могут соответствовать интересам и видам правительства, но… при ныне действующем законодательстве по делам печати правительство не вооружено теми способами действия, которые могли бы если не устранить, то по крайней мере уменьшить это неудобство. С этой целью предложен переход от смешанной системы административных и судебных взысканий к системе более строгих, но исключительно судебных карательных мер»[463].
Лорис вовсе не желал расставаться с главенствующей цензурной ролью МВД, равно как не отстаивал ничего, что напоминало бы свободу печати, установившуюся после 1905 года. Он скорее предпочитал, чтобы ответственность (а значит, и вина) за цензурные «карательные» мероприятия лежала на судах. К концу 1880 года подкомиссия при особом совещании выработала целый перечень изменений в цензурном законодательстве, послуживший в дальнейшем поводом для ожесточенных столкновений между сторонниками Лорис-Меликова и заседателями-консерваторами.
Как и во всех прочих областях, с цензурой Лорис стремился управиться, поместив полицейскую функцию в правовые рамки, которые были бы одновременно и менее произвольны, и более привлекательны в глазах интеллигенции. Сами же цензурные функции оставались прежними, так что Лорис был преисполнен оптимизма в отношении того, что суды защитят государство в необходимой степени. Идея о позитивной роли судов с точки зрения государственных интересов зиждилась на достижении более масштабной цели Лориса, а именно окончательной интеграции традиционных правительственных институций и принципов с появившимися в эпоху Великих реформ ради создания обновленного, политически жизнеспособного самодержавия.
28 января 1881 года Лорис-Меликов представил Александру всеподданнейший доклад, призывавший к «привлечению представителей общественных учреждений» к участию «в законодательных предложениях»[464]. Проект Лориса – который следует рассматривать именно в свете конструируемой им «правительственной системы» – был рассчитан на обновление министерской бюрократии и преобразование самодержавного законотворчества. Лорис (и Каханов, фактический автор проекта) стремился дать выход нарастающему желанию общественности принять участие в политической жизни, и в этом смысле проект означал умеренное движение к расширению политических рамок государства. При внимательном же изучении проекта обнаруживается и ряд дополнительных практических мотивов. Так, предложенные совещательные комиссии и сопутствующие им меры были явно направлены против сложившейся министерской бюрократии и неэффективной законотворческой практики. Подобно сенаторским ревизиям, «конституционный» проект также имел целью политическое преобразование, смену идеалов министерской власти и преодоление конкретных институциональных слабостей самодержавного правительства.
Январский всеподданнейший доклад открывался апологетическим обзором политики, проводимой Лорисом с февраля прошлого года[465]. Министр объявлял об успехе своей системы,
оказа[вшей] и [ныне] оказываю [щей] благотворное влияние на общество в смысле успокоения тревожного состояния оного и возбуждения верноподданнической готовности служить вам, Государь, всеми своими силами для завершения великого дела государственных реформ, предпринятого вами с первых же дней восшествия вашего на прародительский престол».
Далее Лорис вновь подчеркивал необходимость в завершении начатых Александром Великих реформ, подразумевая под этим необходимость окончания внутриполитического паралича. Успешное же завершение преобразований, продолжал он, потребует: 1) немедленно приступить к проработке огромного свода данных, уже скопленных министерствами, канцеляриями и комиссиями (материалов по «государственной важности вопросам, давно уже предуказанным державною волею [и] оста[вавшим] ся без движения» вследствие неэффективности бюрократического законотворчества); 2) использовать материалы о «настоящем положении провинции», собираемые и анализируемые сенаторскими ревизиями; и 3) заручиться «практическими указаниями людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями».
Лорис был, по обыкновению, осторожен: он сразу отверг западноевропейские формы представительства как «не только чуждые русскому народу», но и потенциально вредные для Русского государства. «Равным образом» далее он отказывается и от «опасного возвращения» к стародавним московским учреждениям, вроде «земской думы или земского собора». Вместо того он прямо связывал свой проект с Редакционными комиссиями 1858–1859 годов, занимавшимися приготовлением освободительного законодательства. Ход был чрезвычайно проницательный, ибо шанс, что царь отклонит форму, которую сам же некогда одобрил, был куда ниже. Как выразился сам Лорис, то был «порядок, испытанный уже по мудрым указаниям Вашего Величества».
В общем, Лорис предлагал трехступенчатый процесс приготовления и рассмотрения законопроектов. Первый этап состоял из двух «временных подготовительных комиссий, наподобие… Редакционных»; члены комиссий назначались самим царем преимущественно из сотрудников центральных министерств и ведомств, но также и «приглашенных… служащих и не служащих лиц, известных своими специальными» познаниями или опытом в данной области. Главной функцией этих комиссий являлось «составление законопроектов в тех пределах, кои будут им указаны Высочайшею волею». В краткосрочной перспективе, предлагал Лорис, одна из комиссий может взять на себя работу по «административно-хозяйственному» направлению, другая же – по финансовому. Административно-хозяйственная комиссия должна была готовить проекты по «нижеследующим предметам ведомства Министерства внутренних дел, одновременно или в последовательном порядке»: 1) «преобразованию местного губернского управления… и приведению административных учреждений в соответствие с судебными и общественными»; 2) «дополнению, по указаниям опыта, положений 1861 года и последующих указаний, соответственно выяснившимся потребностям крестьян»; 3) «изысканию способов к скорейшему прекращению… обязательных отношений бывших крепостных крестьян к своим помещикам и к облегчению выкупных крестьянских платежей в тех местностях, где опыт указал на их обременительность»; 4) «пересмотру положений земского и городового, в видах дополнения и исправления их по указаниям прошедшего времени»; 5) «организации продовольственных запасов и вообще системы народного продовольствия»; и 6) определению «мер по охранению скотоводства».
Задачи финансовой комиссии: налоги, паспортная система и прочие – «подлежали бы определению» самого царя «по всеподданнейшему докладу министра финансов». Последний же согласно проекту Лориса следовало основывать «на предварительном соглашении с министром внутренних дел, тем более что многие из предметов ведомства обоих названных министерств находятся в тесной между собою связи».
Второй этап законодательного процесса предлагался к проведению в «общей комиссии» под председательством доверенного, «особо назначенного Высочайшею волею лица». Составленные подготовительными комиссиями законопроекты должны были быть изучены, исправлены (в случае необходимости) и одобрены общей. В ее состав полагалось войти членам подготовительных комиссий и «выборным» представителям общества. Эти представители должны были избираться в земствах и «некоторых значительнейших» городах. «Причем в видах привлечения действительно полезных и сведущих лиц… избирать [представителей можно было] не только из среды гласных» земских собраний и городских дум. Там, где еще не было ни земских, ни городских учреждений, представителей можно было призвать «по указанию местных властей». Общее количество представителей в проекте не обозначалось, но предполагалось призвать «по два от каждой губернии» с земскими учреждениями и по столько же – от крупных городов.
Наконец, третий этап в целом представлял собой привычные законодательные процедуры в Государственном совете, куда одобренные общей комиссией законопроекты вносились «с заключением по оным министра, к ведомству коего относится предмет». Для содействия Государственному совету в законотворчестве Лорис предлагал по Высочайшему повелению приглашать к работе в сессии «с правом голоса несколько, от 10 до 15, представителей от общественных учреждений».