3. В. Шейнис в 1990 году предлагал заменить национально-территориальные образования экстерриториальными культурными автономиями.

4. Решительную поддержку принципам национально-территориального самоопределения и сохранения в республиках России выражали такие видные деятели российского демократического движения, как Андрей Сахаров и Галина Старовойтова, в рамках предлагавшегося ими проекта «Конституция Союза Советских Республик Европы и Азии»[479].

Эксперты из академической среды отмечали как негативные следствия этнонациональной организации государственного устройства, так и высокую историческую устойчивость этой формы государственности, той устойчивости, которая обеспечила моральную легитимность статуса национальных республик в глазах большинства бывших советских граждан, во всяком случае в республиках России. Отмена такого статуса в 1990‐х годах неизбежно породила бы множество открытых конфликтов, и чтобы их не допустить, но одновременно элиминировать негативные последствия этнического федерализма, академические ученые предлагали не понижать планку правосубъектности республик, а поднять до их уровня права краев и областей и также добиваться утверждения полного равноправия граждан во всех субъектах Федерации, вне зависимости от их национальности[480]. Похожий подход был принят и командой советников и экспертов Б. Н. Ельцина при разработке концепции Федеративного договора.

В тяжелейших условиях социально-политического и идейного кризиса в России Ельцину удалось найти поддержку у лидеров подавляющего большинства субъектов Федерации в признании следующих трех базовых идей: во-первых, о необходимости сохранения целостности России на федеративной основе; во-вторых, о сохранении сложившейся асимметричной формы федерации, включающей в себя как сугубо территориальные, так и национально-территориальные единицы, но с равными правами для их жителей, граждан единой Федерации; в-третьих, о замене советского сугубо административного принципа построения федерации принципом взаимных договоренностей федеральной власти с властями субъектов Федерации и распределения между ними предметов ведения и полномочий. Результатом такого признания, достигнутого с большим трудом в ходе многочисленных консультаций, стало заключение Федеративного договора. Этот документ, подписанный 31 марта 1992 года, фактически положил конец «параду суверенитетов» в РФ. Лишь у отдельных республик сохранялись разногласия с Кремлем о принципах взаимодействия[481].

Федеративный договор фактически включал в себя три договора о разграничении предметов ведения и полномочий внутри Федерации между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации трех типов: 1) суверенных республик; 2) краев, областей, а также двух столичных городов — Москвы и Санкт-Петербурга; 3) автономных областей и округов. Для убеждения элиты и общества каждой из этих групп регионов Ельцин использовал свои аргументы. При этом команда Ельцина встретила в ряде русских краев и областей не меньше сопротивления и особых требований, чем в республиках. Например, в Краснодарском крае московским реформаторам противостоял малосговорчивый политический лагерь, состоящий из формально левых сил (консервативных коммунистов) и правых — русских (казацких) имперских националистов. Обе группировки возглавлял коммунистический и одновременно националистический лидер — Н. Кондратенко («батька Кондрат»)[482].

В оценке Федеративного договора мы согласны с выводами двух казанских юристов-конституционалистов, полагающих, что он

Этот договор не превратил Россию в договорную Федерацию, она осталась конституционной в силу положения Конституции РФ о том, «что в случае несоответствия ее нормам положений Федеративного договора действуют именно нормы Конституции»[484]. Только две республики не подписали этот договор: власти Чеченской Республики (Ичкерия) тогда не считали ее частью Федерации, а власти Татарстана хоть и не заявляли о выходе из нее, но добивались особых условий в составе РФ, ссылаясь на результаты мартовского референдума 1992 года, определявшего Татарстан как «государство, ассоциированное с РФ на основе двустороннего договора». С обеими республиками были начаты длительные переговоры с целью подписания особых двусторонних договоров. В результате был заключен Договор «О разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и Республики Татарстан и взаимном делегировании полномочий» (февраль 1994 года). С Чеченской Республикой договориться не удалось, и в том же году (декабрь 1994 года) началась военная кампания, официально называвшаяся «Операция по восстановлению конституционного порядка в Чечне 1994–1996 годов», а в повседневной речи и публицистике — «первая чеченская война»[485].

Время, прошедшее после подписания Договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан и последовавших затем аналогичных договоров с другими субъектами Федерации (к середине 1998 года они были подписаны с 46 субъектами из 89 существовавших тогда), дает возможность оценить причины появления таких документов и их роль в системе регулирования федеративных отношений. Первый вывод, который напрашивается при анализе истории заключения этих договоров, связан с влиянием на них конституционного кризиса («кризис двоевластия» 1992–1993 годов). Можно с уверенностью говорить, что некоторых из этих договоров вообще не было бы, а другие были бы подписаны быстрее и с меньшими издержками для федеративных отношений, если бы в этот процесс не вмешался кризис во взаимоотношениях двух ветвей федеральной власти: с одной стороны — президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин и подчиненное ему правительство во главе с В. С. Черномырдиным; с другой стороны — руководство Верховного Совета и большая часть его депутатов, а также вице-президент России А. В. Руцкой. Высшей точкой в противостоянии политических сил в ходе этого кризиса стало вооруженное столкновение 3–4 октября 1993 года в центре Москвы[486].

Двоевластие создавало опасный прецедент, грозивший если не распадом, то по крайней мере разрыхлением Федерации. Каждая из сторон этого конфликта (президент и Верховный Совет), нуждаясь в региональных союзниках, стремилась привлечь в свой лагерь республиканские власти. Последние, понимая свою значимость, стали запрашивать все большую цену за свою благосклонность. В мае 1993 года дважды собирались главы республик на свои закрытые неформальные встречи, и каждый раз такая встреча завершалась принятием совместных ультимативных требований к федеральной власти, затрагивающих конституционные основы российской государственности (12 мая подобные требования подписали главы 11 республик, а 25 мая — уже 16)[487]. Эти декларации использовались политическими оппонентами Ельцина в качестве доказательства виновности исполнительной власти в развале России. Президенту РФ пришлось отреагировать на эти ультиматумы, и 26 мая 1993 года им было собрано уже официальное совещание глав республик РФ, но котором было принято совместное заявление о том, что отношения республик с федеральной властью могут регулироваться не только Федеративным договором, но и двусторонними договорами. Тогда в Кремле рассчитывали ограничиться заключением двусторонних договоров лишь с республиками, не подписавшими федеративный договор (Татарстан и Чеченская Республика — Ичкерия), в крайнем случае добавить к ним еще и Башкортостан[488]. Однако и это заявление не погасило желание республик выторговывать себе новые льготы во взаимоотношениях с федеральным центром.

В то время в Татарстане и Чечне (Ичкерии) демонстративно отказывались от участия во всех общероссийских политических процессах — в частности, там не допустили проведения выборов 1993 года в Госдуму и Совет Федерации, а также референдума о принятии Конституции РФ. Не только непризнанная Ичкерия, но и Татария, Башкирия и Якутия к лету 1993 года прекратили выплату федеральных налогов. В это время проявилась реальная опасность, что примеру неплательщиков последуют другие регионы. Во многих республиках обострилась проблема набора новобранцев в армию и осуществления прочих общефедеральных обязательств. Конфликт в высшем эшелоне вел к «расползанию двоевластия» уже внутри регионов, к усилению противостояния между представительной и исполнительной властью на всех уровнях, вплоть до отдельных поселений. Оценивая последствия двоевластия и его влияние на взаимоотношения федерального центра и республик, я писал сразу же после подписания договора с Татарстаном:

С конца ноября 1993 года, после нескольких месяцев застоя, возобновились переговоры с Татарстаном о заключении двустороннего договора и стали продвигаться очень быстро. Фактически за два месяца были сформулированы и согласованы основные положения договора, подписанного 15 февраля 1994 года.

Объективно договор нужен был не только московскому Кремлю, но и казанскому. В период общероссийского «кризиса двоевластия» президент Татарстана терял популярность, а татарские радикальные националисты набирали очки. После заключения Договора рейтинг Шаймиева поднялся, а радикалы проиграли, поэтому немедленно осудили документ как «капитуляцию перед имперским центром». Лидер радикалов Фаузия Байрамова заявила: «Мы потерпели поражение, и с заключением 15 февраля договора в Москве республика отброшена в 1989 год»[490]. Между тем договор закрепил за Татарстаном

И все же главным в этом договоре для татарстанцев была его политико-символическая составляющая — историк Айрат Файзрахманов отмечает, что

И для федеральной власти, сохранявшей и после подписания Договора немалые рычаги воздействия на республику, этот документ был важен прежде всего в его психологическом, политико-символическом смысле, который позволял создать в российском обществе ощущение стабильности, представления о том, что основные этнополитические конфликты остались позади. После преодоления двоевластия эта тенденция заметно проявлялась в общественных настроениях, и Договор ее укрепил. Об этом свидетельствуют материалы мониторинговых исследований Института социологии РАН (табл. 1).

Таблица 1. «Как вы считаете, насколько вероятны в ближайшие месяцы вооруженные конфликты в России?» (По материалам мониторинга ИС РАН)[493]

Чеченская непреклонность на фоне татарстанских договоренностей

Двоевластие и связанный с ним политический кризис сильно затрудняли переговоры с непризнанной Чеченской Республикой (Ичкерией). Это было отмечено ранее на примере противоречивой политики двух ветвей власти по отношению к ситуации в республике в 1991 году. Такая противоречивость проявилась и позднее, в процессе попыток налаживания переговоров между федеральной властью России и Чеченской Республикой. Например, в 1992 году главным переговорщиком со стороны федеральной власти России был вице-президент Александр Руцкой, который к лету 1993‐го стал одним из лидеров оппозиции Ельцину. Мог ли он как оппозиционер выражать на переговорах общую позицию России? Еще важнее, что в Ичкерии был свой «кризис двоевластия», который непосредственно влиял на переговоры с Кремлем.