Книги

Этничность, нация и политика. Критические очерки по этнополитологии

22
18
20
22
24
26
28
30

Не правда ли, эта идея очень напоминает ту, которая впоследствии была реализована президентом Путиным в 2000 году? Те же слова про вертикаль власти и та же ставка на общение федеральной власти не с 89 лидерами субъектов Федерации, а с руководителями нескольких региональных округов. Правда, вместо предлагаемых восьми федеральных округов Путиным было создано семь, и не в рамках экономических ассоциаций, а в границах военных округов. Не была реализована также идея Лисицына о взаимных обязательствах центра и регионов, вместо этого была создана система прямого подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим. Но главное не в этом: ни в то время, ни позднее не было никакой нужды в чрезвычайных административных мерах, поскольку в России уже сложились обычные, я бы даже сказал, классические механизмы, надежно обеспечивающие сохранение целостности Федерации.

Уже через три недели после дефолта и шока, на время парализовавшего всю систему управления, федеральная власть включила обычные правовые механизмы борьбы с экономической автаркией. И их использование привело к неожиданно быстрому успеху. Так, 23 сентября 1998 года генеральный прокурор Юрий Скуратов дал указание всем прокурорам субъектов Федерации проверить законность действий местных властей[563], и уже на следующий день они были опротестованы. Многие должностные лица, пусть и не первые, а всего лишь исполнители, были привлечены к уголовной ответственности. Еще раньше (10 сентября) Центральный банк России отозвал лицензию банка Калмыкии, по сути ликвидировал его. Республика дорого заплатила за попытку присвоить себе средства, предназначенные для уплаты федеральных налогов.

С «сельскохозяйственным сепаратизмом» довольно быстро и жестко расправился рынок: те края и области, которые ограничили вывоз продовольствия, в ответ перестали получать бензин и горюче-смазочные материалы (это в сентябре-то, в уборочную кампанию!), поэтому вынуждены были сами отменить свои решения. Ни в одном из регионов не удался эксперимент по административному замораживанию цен. Через два месяца после августовского кризиса, к октябрю 1998 года, от проявлений экономического сепаратизма в России не осталось и следа, а сегодня о том эпизоде помнят разве что специалисты-аналитики. Если даже чрезвычайные проблемы удалось решить обычными инструментами (правовыми и экономическими), то еще легче было таким же способом решать рутинные вопросы, скажем, постепенного устранения различий в законодательствах многих субъектов Федерации. При этом не лишен резона и вопрос о том, в какой мере асимметрия региональных законодательств в принципе представляет собой угрозу для целостности государства и нужно ли обязательно ее преодолевать. Об этом мы еще поговорим, а пока замечу, что, на мой взгляд, уже в тот период вполне уверенно можно было утверждать о завершении периода «расползания государственности».

Зачем же президенту Путину в 2000 году нужно было возвращаться к идеям федеральных округов и ограничению прав республик, возникшим в период кризиса 1998 года, и к тому же усиливать их административную жесткость, если необходимость в таких мерах отпала еще за два года до его избрания главой государства?

И еще один вопрос возникает в связи с созданием системы федеральных округов. Почему ее инициаторы не опасались недовольства региональной элиты? Большая ее часть весьма настороженно восприняла появление таких округов, а основную функцию полномочных представителей в округах они представляли как надзор за лояльностью региональной элиты. Поначалу у региональных лидеров преобладал страх, и большинство из них остерегались открыто высказывать свое негативное отношение к преобразованиям административной системы, предпочитая скрыто действовать через оппозиционных представителей национальных движений. Однако вскоре лидеры республик стали открыто ставить под сомнение целесообразность как преобразования Совета Федерации, так и создания семи административных кругов[564]. В тех случаях, когда лидеры республик и губернаторы остерегались публично критиковать полпредов, они давали волю своим чувствам в отношении фигур второго уровня в округах — федеральных инспекторов. Так, долго не прекращалась публичная перепалка бывшего губернатора Михаила Прусака с федеральным инспектором по Новгородской области Любовью Андреевой и бывшего питерского губернатора Яковлева с Николаем Винниченко, федеральным инспектором по Санкт-Петербургу[565]. Мягкий и интеллигентный президент Чувашии Николай Федоров в деликатной манере, но с явной издевкой оценивал сам институт федеральных инспекторов в регионе. В одном из интервью он говорил:

Мне недавно назначили, правда, согласовав со мной, главного федерального инспектора по Чувашии генерал-полковника Александра Муратова. Я это воспринял как признание роли и значимости Чувашии: за Шаймиевым присматривает генерал-майор погранвойск, за Рахимовым — тоже генерал-майор, но МЧС, за Марий Эл вообще полковник. А у меня генерал-полковник, да еще командующий Внутренними войсками Приволжского округа[566].

Однако справедливости ради нужно отметить, что создание округов, как и в целом строительство вертикали власти, было положительно воспринято российским общественным мнением и более чем благожелательно — лидерами русской национальной мысли. Например, Александр Солженицын еще в 2000 году назвал создание Путиным семи федеральных округов во главе с «генерал-губернаторами» реальным ответом на «угрозу территориального распада страны»[567]. И хотя на самом деле такой угрозы к тому времени уже не существовало, но действия или высказывания президента России, указывающие на его стремление предотвратить угрозу целостности, поддерживались безоговорочно. Да и сейчас подобная риторика обеспечивает сплочение консервативных сил России вокруг лидера страны.

На наш взгляд, стратегия укрепления вертикали власти появилась не столько в качестве ответа на проблемы федеративных отношений, сколько как реакция на настроения большинства электората России. Общественное мнение захотело наведения порядка в стране — так нет ничего проще, чем имитировать его установление за счет создания федеральных округов во главе с генералами. Общественное мнение было недовольно тем, что «региональные бароны» забрали себе слишком много власти, — в ответ их изгоняют из Совета Федерации.

Было бы неверно трактовать все эти изменения всего лишь как элемент избирательных технологий, ведь реформы были проведены сразу после триумфального избрания Путина на пост президента и задолго до новых президентских выборов. В то же время поддержка общественного мнения для Путина всегда была чрезвычайно важна. Придя к власти как ставленник нелюбимого в народе Ельцина, он сумел быстро завоевать симпатии масс, прежде всего своей непримиримой борьбой с чеченским сепаратизмом. С тех пор поддержание своей популярности у масс стало одной из основных политических целей президента, а борьба с сепаратизмом — одним из путей для достижения этой цели. В этой борьбе были апробированы и основные политические инструменты управления российскими регионами — это совокупность командно-административных средств, обеспечивающих беспрекословное послушание региональных лидеров Кремлю. Если Ельцин делил региональных лидеров на «своих — демократических» и «чужих — коммунистических», то Путин взял курс на тотальное подчинение региональных элит. Эти перемены так охарактеризовал бывший губернатор Новгородской области Михаил Прусак: «…раньше для Кремля губернаторы были белые и красные, а теперь одинаковые — все плохие»[568]. На самом деле и при Путине вовсе не все губернаторы «были плохими», и те представители элиты, которые оказывались ближе к уху, к телу лидера, а главное — демонстрировали большее послушание и преданность, получали преимущества, как глава Чеченской Республики Рамзан Кадыров. Однако М. Прусак верно подметил, что президент Путин обращает меньше внимания, чем его предшественник, на идейно-политические взгляды губернаторов (коммунистов или антикоммунистов), уделяя главное внимание политической лояльности губернатора по отношению к Кремлю.

Так или иначе, Ельцин и Путин продемонстрировали два разных подхода к сохранению целостности полиэтнического государства: первый стремился обеспечивать сохранение целостности страны путем договоренностей с региональной элитой, второй — методами принуждения элиты к лояльности.

Федеративная и национальная политика Ельцина была далека от совершенства, прежде всего как стихийная и неупорядоченная в отношениях с региональными элитами, зачастую создававшая ощущение неравенства, выигрыша национальных республик по сравнению с русскими регионами, выигрыша меньшинств по сравнению с этническим большинством. Однако в этой политике были свои преимущества и достижения. Эту политику можно было назвать федеративной, в отличие от политики его преемника, которая фактически превращала Россию в унитарное государство. Ельцин впервые в истории России ввел в политическую практику идею «общественного договора» (в формах федеративного договора, договора об общественном согласии, договоров с субъектами Федерации). Доктрина «общественного договора» неоднократно в истории служила отправной точкой в движении обществ к национальной гражданской консолидации. Именно по отношению к ней возвращение к традиционным командно-административным моделям управления в путинскую эпоху может рассматриваться как контрреформа, по своей философии тесно связанная с чеченской военной кампанией. Чеченские военные кампании и административная контрреформа тесно связаны своей философией.

Чеченская политика во многом определила подход и инструментарий решения всего комплекса региональных и этнических проблем — это метод давления (не обязательно военного), но непременно жесткого и обеспечивающего беспрекословное послушание региональных лидеров Кремлю. Не случайно федеральная власть, выбирая первых руководителей федеральных округов, сделала ставку на генералов — «героев Чеченской войны».

По мнению социологов школы Ю. Левады, российский проект строительства вертикали власти в чем-то напоминает стратегию государственного и партийного строительства советского типа, лишь с тем различием, что «большевики в свое время от идеологической организации перешли к государственно-бюрократической, а сегодняшние партстроители начинают с последней»[569].

13. Основные этапы и региональные особенности динамики федеративных и межэтнических отношений в постсоветской России

За годы после распада СССР Россия прошла несколько этапов в развитии федеративных и межнациональных отношений и на каждом этапе сталкивалась с особым комплексом проблем, решаемых то более, то менее успешно. Мы выделяем четыре постсоветских периода.

Период «парада суверенитетов» (1991–1993). В канун и сразу же после распада СССР все республики РФ последовали примеру союзных и продемонстрировали так называемый «парад суверенитетов», приняв соответствующие декларации. Первыми это сделали еще в горбачевское время Татарстан, Якутия и Чечено-Ингушетия[570].

Период мирного укрепления Федерации (1993–1994). Этапными вехами на этом пути стали заключение Федеративного договора (1992), Договора об общественном согласии (1994), договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и органами власти ряда республик (1994–1995).

Период попыток сохранения целостности Федерации военными средствами (конец 1994–1996 и 1999). В декабре 1994 года федеральные власти впервые предприняли попытку военным путем подавить чеченский сепаратизм. Двухлетняя военная операция завершилась подписанием в августе 1996 года так называемых Хасавюртовских соглашений. Какое-то время казалось, что мирная жизнь в Чечне налаживается, однако в октябре 1999 года после вылазки объединенных чеченских и дагестанских групп радикальных исламистов в Дагестан снова возобновились военные действия, которые публицисты окрестили «второй чеченской войной», а военные — «операцией по подавлению терроризма».

Период укрепления вертикали власти — с 2000 года по настоящее время. Завершение второй чеченской войны и проведение административных реформ в начале 2000‐х годов обозначили собой поворот к новому этапу в развитии федеративных и межэтнических отношений. В это время политика, основанная на договорных отношениях с республиками, уступила место административно-командным формам взаимоотношения центра с субъектами Федерации, собственно политическая «субъектность» краев, областей и республик России стала ослабевать. Разительные перемены произошли во взаимоотношениях некоторых республик с федеральным центром. В начале 1990‐х годов Татарстан и Чеченская Республика находились в оппозиции центру, отказавшись от подписания Федеративного договора. Однако впоследствии представители татарской элиты продемонстрировали готовность и способность к мирному урегулированию конфликта с центром путем переговоров. М. Шаймиев неоднократно повторял, что для него «главное — не втянуть народ в войну»[571]. Иначе вели себя и иные цели декларировали чеченские лидеры. Разумеется, только их неуступчивостью нельзя объяснить причины возникновения ни первой, ни второй Чеченских войн, но учитывать этот фактор стоит. В 2000‐х годах этнополитическая ситуация в Чеченской Республике радикально изменилась: в результате руководства Ахмата Кадырова и его сына Рамзана Кадырова политика республики перестала быть оппозиционной по отношению к федеральному центру, а по отношению лично к президенту В. Путину семья Кадыровых, а вслед за ними все руководство республики демонстрируют высокую и манифестационную лояльность.

К началу 2000‐х годов прекратились вооруженные «вертикальные» конфликты суверенизации в регионах России, но усилились горизонтальные межэтнические конфликты в городах.