Книги
Круги компенсации. Экономический рост и глобализация Японии
Искажения в регулировании, вызванные как бюрократическим произволом, так и внутренней политикой, также препятствуют становлению японских аэропортов в качестве крупных международных центров. Например, в аэропорту Нарита взлет и посадка самолетов в принципе разрешены только с 6 утра до 11 вечера по причине протестов граждан, связанных с его сомнительной историей, в основе которой лежит консервативная политика середины 1960-х годов[214]. Другие крупные азиатские аэропорты, такие как Инчхон и Чанги, обычно работают круглосуточно, обеспечивая транзитные перевозки на дальние расстояния, которые аэропорт Нарита не смог привлечь. С 2004 года Нарита является полностью частной корпорацией, номинально способной заключать деловые сделки с фирмами по всему миру. Здание терминала Ханеда также частное[215]. Тем не менее оба аэропорта проводят неоднозначную политику в отношении иностранных инвестиций в связанный с аэропортом бизнес, такой как хранение грузов и питание для авиакомпаний, что еще больше тормозит их становление как мировых авиационных центров. Их парохиальная ориентация усиливается тем, что в отечественных фирмах, работающих в этих сферах, работают многочисленные отставные чиновники Министерства транспорта Японии[216].
Трудности, с которыми сталкиваются иностранные фирмы при вхождении в неэффективный японский сектор авиауслуг, очевидны. Например, в 2008 году австралийский инвестиционный конгломерат Macquarie Airports Management Ltd. увеличил свою долю в Japan Airport Terminal (JAT, компания, зарегистрированная на первой секции Токийской фондовой биржи, которой принадлежало 19,9 % здания терминала Ханеда). В ответ Министерство земли, инфраструктуры, транспорта и туризма (MLIT) предложило принять закон, ограничивающий иностранное участие в операционных компаниях аэропортов менее чем одной третью голосующих акций. В итоге кабинет министров Японии не одобрил это предложение, опасаясь, что такое ограничение будет препятствовать иностранным инвестициям. Macquarie, однако, воздержался от покупки дополнительных акций JAT, а вместо этого предложил продать свою долю с убытком обратно японскому оператору аэропортов [Nakata 2008].
Подход Японии к вопросам международных перевозок также обычно связан с проблемами бездействия, особенно серьезными в конкурентной среде, окружающей глобализацию, которая усугубляет описанные ранее проблемы комиссий. Например, соседняя Корея активно развивает современный комплекс грузоперевозок и промышленной обработки в аэропорту Инчхон, который работает двадцать четыре часа в сутки (на восемь часов дольше, чем Нарита) с первой в мире 100-процентной системой онлайн-таможенного оформления (UNI-PASS), четырьмя грузовыми терминалами и отдельными зонами для импорта, экспорта и транзита. Международная компания по доставке грузов DHL, среди прочих, инвестировала в Инчхон значительные средства и управляет оттуда своим грузовым центром в Северо-Восточной Азии. Помимо грузовых объектов, в комплекс аэропорта Инчхон также входит девятиэтажная больница, строительство которой было завершено в 2011 году[217]. Это учреждение способно ежегодно оказывать медицинские услуги тридцати тысячам одних только иностранных туристов[218]. К туристам, прибывающим в Инчхон с медицинскими целями, во многих отношениях применяется особый подход; для них даже выделена специальная иммиграционная линия[219]. Таким образом, Корея использует свои аэропорты для стратегического освоения быстро растущей сферы медицинского туризма с высокой добавленной стоимостью[220] способами, которые Япония только начинает изучать[221].
Типичные барьеры для международной торговли, характерные для японских аэропортов, — непомерно высокие сборы с пользователей, высокая степень регулирования и отсутствие учета потенциальных услуг для иностранных посетителей — характерны и для морских портов. Сравнительные данные немногочисленны. Однако одно относительно недавнее австралийское исследование, результаты которого представлены на рис. 8.5, показало, что затраты судовладельца в основных японских портах контейнерных перевозок (Иокогама, Осака и Нагоя) более чем на 35 % выше, чем в Нью-Йорке, на 65 % выше, чем в Мельбурне, и в четыре и более раз выше, чем в Корее или Китае[222]. Плата за обслуживание контейнеров в Японии почти в пять раз выше, чем в Пусане, что также показано на рис. 8.5.
В отличие от японских аэропортов, морские порты Японии финансируются в основном из общего бюджета страны[223]. Таким образом, администрация портов смогла справиться с патологическим состоянием сектора аэропортов, когда высокие, приносящие доход фиксируемые на специальных счетах сборы с пользователей подрывали международную конкурентоспособность портов. Однако проблемы эффективности морских портов, связанные с компенсацией, имеют иную природу. Они обусловлены зависимостью от субсидий центрального правительства[224], и от оперативного контроля со стороны местных властей, не имеющих сильных стимулов для снижения затрат [Akai 2010: 88]. Результатом этого является чрезмерно высокая плата за обработку грузов, которая препятствует международной торговле и глобализации Японии.
В 2013 году МЫТ начало осознавать пагубное влияние существующей политики на конкурентоспособность основных портов Японии. Оно предложило пересмотреть Закон о портах и гаванях, чтобы увеличить долю национального правительства в стратегических портах Кейхин и Хансин, а также рационализировать управление ими. Однако эти изменения, запланированные на 2014 финансовый год (Кейхин) и 2015 финансовый год (Хансин), оказались постепенными, более ограниченными, чем те, что были предприняты в Пусане десятилетием ранее, и более медленными. В управлении портами, как и во многих других областях, Япония глобализируется медленно, и ей трудно двигаться так же быстро, как некоторым из ее динамичных соседей.
Рис. 8.5. Высокие сборы морских портов Японии за контейнерные перевозки в сравнительном контексте
Как и в случае с аэропортами, японские морские порты также сильно зарегулированы, пассивны в развитии дополнительных услуг и ограждены заметным и, тем не менее, непрозрачным барьером от иностранных инвестиций. Они работают обычно с 8:30 до 16:30 — всего лишь треть от ежедневной работы в течение полных суток, которую обеспечивают Пусан и Сингапур [Там же: 132]. Таможенные процедуры в Японии сложны, а сборы за обработку грузов традиционно высоки по причине ограниченной конкуренции и давления местных властей. Неудивительно, что глобальный бизнес часто обращается к другим странам.
Внутренние дела страны доминируют в японской транспортной политике над глобальной стратегией
Транспортная политика Японии — высокие посадочные сборы, высокие топливные сборы, высокие портовые сборы, пассивный подход к обслуживанию на нижнем уровне и обширное регулирование — однозначно сдерживает японские частные фирмы в их международных сделках. То, что иностранным компаниям ставят препоны, соответствует общепринятому мнению о протекционизме Японии. Однако то, что она препятствует глобальным деловым операциям крупных японских фирм, противоречит при этом классическому тезису о том, что стратегически Япония является «государством развития». Регулирующая политика в области транспорта, по-видимому, приносит пользу не аэропортам, авиакомпаниям, морским портам, грузовым линиям и клиентам этих предприятий, а другим акторам. Что отвлекает ведущих японских бизнесменов и государственных деятелей от решения поставленных выше, казалось бы, логичных стратегических задач?
Ответить на этот ключевой вопрос непросто, и лучше всего подходить к нему постепенно, поскольку истоки парохиальной транспортной политики Японии носят структурный характер и уходят корнями в историю. Важно отметить, что расходы на строительство аэропортов составляют лишь небольшую часть бюджета правительства Японии на общественные работы. Например, в 2014 финансовом году расходы на улучшение портов, аэропортов и железных дорог составили 7 % от общих расходов Японии на общественные работы в размере ¥5,97 трлн по сравнению с 22 % на работы по улучшению дорог[225]. Аналогичным образом расходы на аэропорты и гавани составили от общего объема административных инвестиций Японии в промышленность в размере ¥3,9 трлн в 2011 финансовом году лишь 2 и 11 % соответственно, по сравнению с 86 % для национальных автомагистралей и дорог префектур[226]. На международную транспортную инфраструктуру, особенно на аэропорты Гонконг и Сингапур используют гораздо большую долю национальных строительных фондов[227].
Несмотря на то что правительство Японии не вносит ощутимого вклада в строительство аэропортов напрямую, следует отметить, что само это строительство чрезвычайно дорого, как потому, что чрезвычайно дорога земля, так и потому, что само строительство стоит нетипичных для Японии денег. Например, международные аэропорты Кансай и Денвер были построены примерно в одно и то же время, причем Денвер оказался больше, с шестью взлетно-посадочными полосами по сравнению с одной в Кансае. Тем не менее строительство Кансая обошлось более чем в четыре раза дороже — как из-за инженерных проблем, так и из-за корыстных действий кругов компенсации[228].
Основная часть средств на строительство и обслуживание аэропортов в Японии традиционно поступала со Счета улучшения аэропортовых сооружений
IFDSA направляет ресурсы не на возведение международных аэропортов, которые являются лицом Японии в большом мире, а на строительство небольших и зачастую неэффективных региональных аэропортов, объем которых недостаточен для получения прибыли. Такие предприятия часто являются скорее региональными торговыми, чем реальными транспортными центрами. Эти переадресации подрывают усилия столичных аэропортов по развитию собственных функций транспортного узла. Такие ориентированные на объем перевозок пересадочные хабы, как Нарита, Ханеда и Кансай, — это лучший для Японии шанс стать конкурентоспособной в глобализирующемся мире конкуренции аэропортов, где масштаб, эффективность и широта охвата пунктов назначения имеют решающее значение. Однако они оказались в затруднительном положении по причине государственной политики своей страны.
Парохиальная работа счета улучшения аэропортов
Из-за давления глобализации и запоздалой реакции Японии на нее крупные аэропорты Японии, в частности, два больших аэропорта, обслуживающих Токио (Нарита и Ханеда), испытывают хроническую нехватку взлетно-посадочных полос. Эта нехватка задержала заключение Японией соглашений по открытому небу с другими странами, поскольку для участия в таких соглашениях Япония не имеет достаточного количества мест вылета и посадки. Тем не менее IFDSA традиционно собирает с таких потенциально перспективных международных аэропортов средства — поскольку они уже созданы и приносят прибыль. Затем эти средства перенаправляются на строительство, обслуживание и эксплуатацию менее эффективных региональных аэропортов с ограниченным для работы в качестве международных пересадочных узлов потенциалом, как показано в табл. 8.1.
IFDSA имеет сильный политико-экономический уклон в сторону строительства новых аэропортов в отдаленных районах с прилегающими коммерческими объектами, потому что: (1) строительство может быть субсидировано за счет специального счета; (2) строительство привлекательно для местных строительных фирм и поддерживающих их местных политиков; и (3) аэропорты повышают стоимость сопутствующих коммерческих объектов. Согласно японской практике (действующей везде, кроме аэропортов Нарита, Кансай и Тюбу), эти коммерческие объекты принадлежат и управляются отдельно от ВПП аэропортов [Akai 2010].
По состоянию на 2010 год, японское правительство построило 98 аэропортов, по сравнению с 23 в 1960 году, используя средства со Счета улучшения аэропортов и Программы фискальных инвестиций и займов МФ, как показано на рис. 8.6[230]. Менее одной трети аэропортов Японии, находящихся в национальном управлении, приносят прибыль, не считая зданий терминалов. Поэтому в 2010 году более 30 % средств со Счета улучшения аэропортов пришлось направить на субсидирование деятельности неэффективных двух третей.
Таблица 8.1. Движение средств на специальном счете по улучшению аэропортов, 2010 г.