Порочный круг компенсации

Как следует из вышесказанного, в транспортном секторе Японии действует порочный круг компенсации. Основные члены этого круга в авиационной отрасли, которая оказывает на глобализацию Японии особенно негативное влияние, показаны на рис. 8.6. К ним относятся бюрократы от транспорта, местные аэропорты и их спонсоры, а также (косвенно) конкурирующие иностранные аэропорты, такие как Инчхон в Корее.

Подобно многим другим областям японской государственной политики, круги компенсации в сфере транспорта обычно отдают предпочтение интересам строительства, в частности, местным подрядчикам, которые получили большую выгоду от увеличения числа региональных аэропортов, поощряемого системой IFDSA. Коммерсанты и предприниматели, владеющие и управляющие терминалами, также получают выгоду, поскольку терминалы, ВПП и другие структуры аэропортов находятся в раздельной собственности, и терминалы не несут ответственности за финансирование неэффективной и убыточной работы взлетно-посадочных полос. Этот круг также дает привилегии различным политикам, включая местных губернаторов, мэров и членов совета, которые инициируют и поддерживают строительство местных аэропортов, какими бы неэффективными ни были сами эти транспортные сооружения.

Бюрократы транспортного сектора выигрывают от традиционной структуры управления аэропортами в Японии двумя путями. Во-первых, они получают автономию от навязчивого и ориентированного на эффективность МФ через IFDSA, что приносит доход, который они могут распределять независимо от указанного министерства. Во-вторых, существующая система предлагает бюрократам после выхода в отставку выгодную работу в сети аэропортовых корпораций и связанных с ними предприятий, как государственных, так и частных, которые постоянно расширяются по всей Японии[235].

При этом круги компенсации в аэропортах явно ставят в невыгодное положение определенные группы, которые можно назвать «аутсайдерами». По иронии судьбы одной из таких аутсайдерских групп, судя по всему, являются авиакомпании, которые используют основные японские аэропорты сами. Они вынуждены платить изрядную пользовательскую плату, страдают от высоких топливных сборов, а транспортные бюрократы заставляют их обслуживать сложные, убыточные внутренние маршруты в бесчисленные местные аэропорты, которые были построены благодаря политическому давлению и средствам, доступным через IFDSA. Даже несмотря на то что такие внутренние авиакомпании, как ANA и JAL, традиционно получают прибыль от относительно высоких тарифов на внутренние авиаперевозки[236], конкурентное преимущество этих крупных внутренних линий в последние годы было подорвано появлением под политическим давлением МФ авиакомпаний-лоукостеров. Поэтому неудивительно, что, учитывая условия регулирования и отсутствие стимулов для повышения глобальной эффективности, японский флагманский авиаперевозчик JAL в начале 2010 года обанкротился [Sanchanta, Takahashi 2010]. Самолетный парк этой компании был слишком велик для регулирования слотов в Нарите и общей нехватки международных аэропортов в Японии. Структура ее маршрутов была слишком сложной и убыточной по причине политического давления. Кроме того, JAL страдала от высоких сборов за посадку в основных аэропортах, названных выше[237].

Исторические корни

Порочный транспортный круг компенсации, доминирующий в Японии, определяет интернационализацию в весьма парохиальных терминах, отдавая предпочтение неэффективным местным аэропортам и морским портам и ущемляя крупные порты прибытия и большие авиакомпании, которые, наряду с компаниями по обработке грузов, несомненно, входят в число японских авиационных фирм, наиболее способных конкурировать на международном уровне[238]. Такое парадоксальное поведение якобы «государства [стратегического] развития» лучше всего объясняется в исторических терминах. В конце концов, институты, создающие парохиальный уклон японской транспортной политики, возникли в другую, менее глобальную эпоху, когда преобладали внутренние политические соображения и глобальная конкурентоспособность, особенно в некоторых протекционистских областях экономики, была не столь важна.

Порочная эволюция авиационной политики

В 1956 году был обнародован Закон Японии об улучшении инфраструктуры аэропортов, который является правовой основой регулирования их деятельности, и уже через десять лет в дело вступил вдохновленный политизацией парохиальный уклон[239]. В 1967 году Министерство транспорта объявило о своем первом плане по улучшению хозяйства аэропортов, главной целью которого было увеличение числа местных воздушных гаваней. В 1970 году был введен критически важный специальный счет «Улучшение аэропортовых сооружений», который ввел плату за использование аэропортов авиакомпаниями для получения, используемого с целью дополнительного строительства аэропортов, а министром транспорта стал Томисабуро Хасимото, ведущий деятель фракции Танака в Либерально-демократической партии. В следующем году была введена плата за посадку пассажиров в аэропортах, а в 1972 году — налог на топливо, взимаемый с авиакомпаний.

В 1980-х годах процесс строительства аэропортов был еще более политизирован, опять же в ущерб пассажирам и авиакомпаниям, пользующимся крупными международными аэропортами. В 1986 году в Пятом плане по улучшению хозяйства аэропортов был выдвинут лозунг «каждой префектуре — по аэропорту» и начался прессинг по его реализации [Akai 2010: 17]. Такие столицы местных префектур, как Хиросима, Акита и Тояма, получили новые международные аэропорты. В следующем году Шестой план по улучшению хозяйства аэропортов ввел тему «интернационализации», но использовал критерии, которые ставили в невыгодное положение крупные и наиболее конкурентоспособные аэропорты Японии. Был введен целевой показатель общей длины взлетно-посадочных полос по всей стране, при этом средства IDFSA использовались в основном для строительства новых взлетно-посадочных полос в местных аэропортах. Такая практика применялась даже там, где коэффициенты использования были низкими, но при этом относительно низкой также была и стоимость строительства.

Только в середине 1990-х годов, спустя два десятилетия после того как глобализация начала трансформировать мировую политико-экономическую систему, Япония начала менять курс своей политики развития аэропортов. Седьмой план по улучшению хозяйства аэропортов 1996 года наконец установил политическую цель — модернизацию воздушных гаваней в столичных районах. За ним в 2003 году последовал План приоритетного развития инфраструктуры (Шакай Шихон Сейби Дзю-тэн Кейкаку). Этот план был призван объединить несколько направлений развития (дороги, инфраструктура транспортной безопасности, аэропорты, порты, парки в городах, канализация, борьба с наводнениями) и способствовать более эффективному планированию национальной инфраструктуры. Одной из основных целей было приспособиться к глобализации и извлечь из нее пользу путем расширения обменов с другими азиатскими странами[240].

В 2010 году крупный токийский аэропорт Ханеда, наиболее удобный для авиаперевозок в столицу Японии, после 38 лет работы в качестве почти исключительно внутреннего аэропорта, был окончательно переведен на международный уровень. В том же году Япония заключила соглашение об открытом небе с Соединенными Штатами[241]. Американо-японское соглашение по открытому небу стало десятым подобным соглашением Японии, но первым, в которое были включены Ханеда и Нарита. После заключения соглашения с США Япония начала вести переговоры с другими странами и регионами, чтобы включить Ханеду и Нариту и в соглашения с ними[242].

Соглашения об открытом небе привели к появлению в Японии нескольких низкобюджетных перевозчиков, таких как AirAsia, а также к скромному расширению международных перевозок через основные японские аэропорты. Например, AirAsia предложила билеты экономкласса по цене 5000 иен на рейсы между Ханедой и Малайзией. Однако, несмотря на эти последние события, Япония продолжает бороться с парадоксальным и глубоко укоренившимся транспортным кругом компенсации. Между тем под глобальным давлением расположенные рядом с ней страны, такие как Корея, движутся к глобализации гораздо быстрее Японии[243].