Почему круги компенсации в электроэнергетике изначально были слабыми

Стабильные поставки ядерной энергии имели убедительную стратегическую логику для японской деловой и бюрократической элиты, которая в течение полувека после Второй мировой войны была нацелена на быстрый экономический рост. Однако более активная поддержка данного рискованного курса не возникла спонтанно. Для этого требовались такие политико-экономические предпосылки на низовом уровне, как круги компенсации. Эти характерные конфигурации, как мы видели в различных секторах — от сельского хозяйства до транспорта и финансов, — не являются простыми ситуативными ответами на социально-экономические вызовы. Они предполагают сотрудничество политических, бюрократических, деловых, а иногда и массовых кругов в создании консенсусных механизмов для решения потенциально конфликтных проблем государственной политики. Они обычно предполагают создание новых институтов, которые распределяют ответственность и обеспечивают доступ к ресурсам, чтобы избежать конфликтов и рисков или смягчить их. Такие институты, обеспечивающие ресурсы и снижающие риски, обычно действуют в течение длительного времени, помогая стабилизировать политико-экономическое взаимодействие далеко за пределами конкретных функциональных проблем, которые они решают. Однако они также могут иметь важные международные последствия, как мы видели в таких секторах, как финансы и сельское хозяйство.

Несмотря на их превосходящую стратегическую логику в послевоенной Японии с высокими темпами роста, круги компенсации в электроэнергетической отрасли до 1970-х годов не были хорошо развиты по четырем основным причинам:

Отсутствие укоренившихся институтов. В отличие от сталелитейного и банковского секторов, от военного времени осталось мало укорененной корпоративистской инфраструктуры. Nippon Hassoden, главный атавизм военного времени в электроэнергетике, был упразднен в 1950 году вместе с Министерством связи (Тейшин Шо). Для надзора за электрическими и газовыми компаниями была создана независимая Комиссия по коммунальному хозяйству, а генерирующие мощности перешли в руки девяти государственных акционерных компаний, каждая из которых имела региональную монополию [Navarro 1966: 258].

Отсутствие корпоративных стимулов. Японские электроэнергетические компании уже давно имеют мощные стимулы для строительства атомных электростанций и поддержания их в рабочем состоянии как можно дольше. Эти стимулы для строительства атомных электростанций появились еще во времена «мирного атома» Эйзенхауэра в 1950-х годах. АЭС уже давно считаются высокорентабельными, и чем дольше они работают, тем более прибыльными они становятся, особенно после полной амортизации[176]. Однако до 1970-х годов энергетические компании не испытывали особой необходимости в мобилизации для поддержки своих предложений по размещению электростанций широких общественных коалиций, поскольку электростанции на ископаемом топливе, от которых эти компании в основном зависели, вызывали у местного населения мало беспокойства, а также потому, что большинство местных сообществ в Японии не были политически активны.

Неразвитость ядерно-энергетического сектора. До 1970-х годов АЭС оставались в основном на чертежах. Первый японский экспериментальный реактор в Токаймура был подключен к сети только в 1963 году, а первая коммерческая станция (Токай-1) была открыта только в 1966 году. Япония открыла свой первый полноценный комплекс атомных станций (Михама) только в 1970 году.

Слабость движения за антиядерную энергетику. В 1960-е годы влияние антиядерного движения было незначительным. В отношении атомных станций, которые могли бы помочь стимулировать местную экономику, местные общины были полны энтузиазма. В той мере, в какой они требовали от энергетических компаний компенсации, эти общины были в основном обеспокоены правами на собственность и рыболовство, а опасность радиации в их сознании практически отсутствовала. На национальном уровне антиядерное движение (гэнсуйбаку кинши ундо) как таковое не ассоциировалось с оппозицией гражданской ядерной энергетике. А в 1960-е годы мобилизованные на национальном уровне активисты движения против ядерного оружия не участвовали в какого-либо рода местных антиядерных движениях.

Как и почему круги компенсации в конце концов появились

Энергетическая ситуация в Японии коренным образом изменилась с ростом цен на нефть в начале 1970-х годов, что делало крупномасштабное, экологически чистое производство электроэнергии все более важным и, таким образом, вдохновило появление в японском электроэнергетическом секторе новых институционализированных полукорпоративных механизмов разрешения конфликтов на основе консенсуса. Эти новые механизмы представляли собой идентифицируемые круги компенсации, которые одновременно распределяли среди сторонников ядерной энергетики — особенно местных сообществ — выгоды и рассеивали политические риски, связанные с возведением атомных станций. Изменения, вдохновившие появление этих кругов, происходили по трем направлениям: экономическому, стратегическому и политическому.

Самой первой и наиболее очевидной движущей силой была экономическая: Япония демонстрировала взрывной рост — с его двузначными скоростями в течение половины десятилетия до нефтяного шока 1973 года — и отчаянно нуждалась в большем количестве электроэнергии. В переполненной стране размером с Калифорнию, с населением в три раза больше Калифорнии и практически без внутренних запасов ископаемого топлива, ядерная энергия казалась привлекательной альтернативой статус-кво. Эта привлекательность резко возросла в 1970-е годы, когда шах Ирана в четыре раза увеличил цену на нефть (1973), а затем отрекся от власти (1979), создав хроническую ближневосточную неопределенность иного рода.

Вторая причина была стратегической. Перспективные запасы ископаемого топлива для Японии находились за 7 тысяч миль от нее на нестабильном Ближнем Востоке. Самодостаточность ядерной энергетики, особенно после арабского нефтяного эмбарго 1973 года, казалась весьма привлекательной. Однако привлекательная со стратегической точки зрения ядерная энергетика была также в перспективе спорной, требующей таких новых, консенсусных подходов к разрешению конфликтов, как круги компенсации.

Третий фактор был политическим. В конце 1960-х годов Япония вступила в бурный период внутриполитического кризиса, в котором все большее влияние приобретали популистские группы интересов, НПО и СМИ [Calder 1988а: 103–109]. Необходимы были консенсусные механизмы, которые могли бы одновременно способствовать реализации требований граждан и нейтрализовать давление в пользу радикальных политических изменений.

В ответ на это давление была создана новая система компенсаций в виде трех законов о производстве электроэнергии (Денген Санпо). Они были приняты во время премьерства Какуэя Танаки в 1974 году по его личной инициативе[177]. Первый из этих законов ввел налоговую систему, генерирующую доход от надбавки к тарифам на коммунальные услуги, для поддержки народного признания ядерной энергетики и компенсации негативных внешних эффектов. Второй закон создал специальный счет для секвестирования целевого уровня общей платы за электроэнергию. Третий закон разрешил строительство компенсационных общественных объектов (включая дороги, спортивные комплексы и залы для собраний граждан) в районах, прилегающих к новым атомным станциям, за счет доходов со специального счета[178].

Эти три закона в совокупности обеспечили рамочную основу, в которой заинтересованные группы могли ходатайствовать о финансовой поддержке для компенсации затрат и опасностей, связанных с внедрением ядерной энергетики. Они представляли собой два императива: (1) классический «кризис компенсаций», вызванный общими желаниями бизнеса, бюрократии и консервативной политики стабилизировать преобладающий политический порядок; а также (2) создание для принятия решений по ядерным объектам консенсусной, институционализированной структуры, которая могла бы упростить внедрение столь необходимой ядерной энергетики. Эти три закона создали правила для новой уникальной игры в политику компенсаций в сфере электроэнергетики, институционально ограниченной кругом компенсации в энергетическом секторе.

Игра приобрела новый накал после серии ядерных катастроф, которые вызвали рост протестного движения на фоне растущей национальной зависимости от ядерной энергетики. Во-первых, в сентябре 1974 года на атомоходе «Муцу» произошла утечка радиоактивных веществ, информация об этом попала в общенациональные новости и вынудила местные рыболовецкие и общественные группы отказать «Муцу» во входе в порт приписки Оминато[179]. Этот инцидент привел к созыву первой общенациональной конференции против ядерной энергетики, состоявшейся в Киото в августе 1975 года [Honda 2003].

За инцидентом с «Муцу» в марте 1979 года последовала авария на АЭС «Три-Майл-Айленд» в США, которая породила в лексиконе протестующих новый термин: анзен синва («миф о безопасности»). Затем в апреле 1981 года произошла утечка радиации на атомной станции Цуруга в префектуре Фукуи, а позже на АЭС Токай, префектура Ибараки (1997 и 1999 гг.), что придало дополнительный импульс антиядерному движению[180]. И все же, пользуясь мощной политической поддержкой, программа строительства АЭС продвигалась вперед.

Ключевые члены кругов

В обеспечении фирмам, поставляющим ядерную энергию, стабильности и предсказуемости и снижении тем самым в условиях растущей политизации изнурительных рисков компенсационные круги стали незаменимыми. Посредством сочетания субсидий и благоприятного регулирования они обеспечивали беспроигрышные стимулы для всех ключевых игроков, предоставляя при этом столь необходимые технические знания и опыт. Чтобы сформировать для размещения реакторов такие базы поддержки — коалиции, включающие в себя членов с техническими навыками и политическим влиянием, которые одновременно являли собой общинную, альтруистическую касту, — производители электроэнергии с 1970-х годов начали создавать круги компенсации с местными экономическими и политическими интересами, которые могли систематически агрегировать и распределять выгоды среди своих членов. Типичная конфигурация интересов представлена на рис. 7.5. Примечательно, что эти кооперативные институты возникли в электроэнергетике значительно позже, чем в таких областях, как сельское хозяйство (середина эпохи Мэйдзи) или банковское дело (начало Сёва), по причине более позднего развития атомной энергетики и преобладания иных стимулов для коллективных действий.

Рис. 7.5. Круги компенсации в ядерной энергетике