Но при комитетах вооруженных сил и ассигнований существовало очень небольшое число подкомитетов, устраивавших что-то вроде слушаний по поводу разведывательных программ, — если таковые устраивались, то они были закрытыми, причем ответственность за сохранение в секрете отчетов о таких слушаниях лежала скорее на ЦРУ, чем на самих подкомитетах. В течение многих лет атмосфера таких слушаний была неформальной и доверительной. Показательно. что вся эта процедура обычно называлась не слушаниями. а брифингами, в ходе которых ЦРУ информировало подкомитеты о своей деятельности. Вообще, тогда Конгресс был более заинтересован в том, чтобы что-то узнать об операциях ЦРУ, а не в том, чтобы наложить на него те или иные ограничения.
Потом с учетом необходимости для ЦРУ хранить в тайне свою деятельность, было решено ассигновать его операции из бюджета министерства обороны, в каковом, впрочем, цель этих ассигнований не указывалась. Таким образом обычные формы контроля денежных трат со стороны Конгресса и общественности не распространялись на ассигнования для ЦРУ. Более того, это давало право директору ЦРУ (с 1949 года) распоряжаться рядом фондов «бесконтрольно», что значило, что проверка этих трат осуществлялась скорее по линии действующей в рамках самого Управления процедуры ревизии бухгалтерских книг, нежели по линии, обычной в правительственных учреждениях формы отчетности.
Поскольку было явно нежелательно, чтобы иностранные разведывательные службы знали об объеме денежных фондов, которые расходуются на противостояние им, Конгресс признал целесообразным и необходимым решение о том, чтобы траты ЦРУ были замаскированы в бюджете министерства обороны. Такого рода взаимоотношения между ЦРУ и законом были явлением уникальным, но так или иначе эта процедура была одобрена комитетом Конгресса, что, без сомнения, свидетельствовало о том, что в 50-е и 60-е годы большинство членов Конгресса одобряли такой подход к проблемам ЦРУ.
В чистом виде вся система надзора работала таким образом: Конгресс формировал из нескольких человек подкомитеты по делам ЦРУ, те время от времени встречались с представителями Управления на предмет получения интересующей их информации, а затем в самом общем виде ставили в известность комитеты Конгресса о том, что программы ЦРУ легитимны. Если специальный подкомитет по ассигнованиям деятельности ЦРУ давал свое согласие, тогда эти ассигнования маскировались в бюджете министерства обороны так основательно, что ни Сенат, ни палата представителей, одобряющие этот бюджет, не больно-то могли понять, какие именно суммы выделены ЦРУ. Эта процедура, конечно, была удобна для ЦРУ. Однако с течением времени ситуация в Конгрессе изменилась, и, раз за разом отказываясь утверждать бюджет министерства обороны, Конгресс в конце концов добился отмены этой системы.
В течение 25 лет (начиная с 1947 года) Конгресс был достаточно мудр, чтобы понимать, что разведка нуждается в такого рода подстраховке и в такого рода специальных процедурах. И вплоть до недавнего времени Конгресс одобрительно относился к этим процедурам и, если вносил в них изменения, то незначительные. В середине 50-х и в начале 60-х годов я кое-что узнал о процедуре брифингов для Конгресса, а став заместителем директора по разведке (1962–1966 гг.) я и сам в них участвовал множество раз.
В ходе таких брифингов ЦРУ давало основательную информацию о своих программах членам четырех подкомитетов Конгресса, особенно в случаях, когда эти программы были из числа дорогостоящих или когда осуществление их могло стать достоянием гласности, что поставило бы конгрессменов в затруднительное положение (если их о том заранее не предупредить). Зачастую обсуждались такие важные темы, как U-2 и разведка при помощи спутников земли, создание тайной армии народа мяо в Лаосе и общие возможности ЦРУ в тех или иных горячих точках планеты.
В мои времена ключевыми фигурами в этого рода вопросах были сенатор Ричард Рассел и конгрессмен Карл Винсон наряду с другими опытными государственными деятелями вроде сенаторов Карла Хейдена, Стюарта Саймингтона и Леверетта Солтонстолла. Позже стали играть важную роль сенатор Джон Стеннис и конгрессмен Эдвард Хэберт. Клеренс Кеннон и Джордж Махон в течение многих лет председательствовали в комитете по ассигнованиям палаты представителей и, поскольку они осуществляли наблюдение за работой подкомитетов, то зачастую для них ЦРУ устраивало специальные брифинги.
Все эти люди, как и другие, причастные к надзору за деятельностью ЦРУ, обладали не только престижем, но и реальным весом в системе комитетов Конгресса. Это были серьезные люди, действительно обеспокоенные национальной безопасностью. Они задавали множество вопросов, порой выдвигали те или иные предложения. С другой стороны, они смотрели на себя только как на тех, кто несет общую законодательную ответственность за деятельность разведки — ответственность, выпавшую на долю Конгресса благодаря тому, что он контролирует денежные фонды. Они очень нечасто вникали в различные запутанные детали разведывательных операций и обычно не стремились узнать источники получения разведывательной информации. В общем, они относились скорее доброжелательно, нежели критически к тому, что им доводилось узнать о разведке, а они о ней знали все, что хотели знать. Зачастую, правда, они отказывались вникать в оперативные детали, поскольку искренне боялись случайно проболтаться и тем нанести ущерб разведке.
Эта система надзора за разведкой была эффективной, несмотря на всю неформальность стиля ее работы. И она оставалась в силе многие годы. Время от времени ЦРУ устраивало специальные брифинги для подкомитетов обеих палат Конгресса по иностранным делам. Ясно, что подкомитеты Конгресса не координировали между собой свою деятельность и не являлись неким структурированным надзорным органом, но, несмотря на это, Соединенные Штаты Америки за пятнадцать лет создали самую всеобъемлющую и компетентную разведывательную систему из всех, наличествовавших в мире, — создали, начав практически с нуля, выстроили ее с общего согласия исполнительной власти и Конгресса. В тот период не было случаев, чтобы неуполномоченные на то люди доводили до общего сведения секреты ЦРУ. Около двадцати членов Конгресса знали, в чем суть очередной программы разведки и на что идут деньги, за ассигнование которых они голосуют. Разведывательное сообщество действовало эффективно в сфере усовершенствования техники сбора информации, накапливало опыт анализа стратегических данных и — в случаях, когда на то было распоряжение президента предпринимало тайные политические или полувоенные акции за границей.
Именно последние из перечисленных функций и таили в себе, как оказалось, семена несчастий. Когда в стране и Конгрессе царит общее согласие относительно стратегии сдерживания коммунизма, чуть ли не любая система надзора за деятельностью разведки будет работать хорошо. Но в конце 60-х годов в связи с американской политикой во Вьетнаме общественную жизнь страны захлестнула волна раздоров. Под вопрос были поставлены сами основы американской политики.
Когда отношения между Белым Домом (при Никсоне) и Конгрессом стали холодными и общее настроение Конгресса характеризовалось подозрительностью, были подняты вопросы об операциях, связанных с Вьетнамом. Некоторые из них носили юридический характер — такие, как: каким образом столь широкомасштабные полувоенные акции получили одобрение и ассигнования? Другие были принципиального порядка. На волне разоблачений, связанных с уотергейтским скандалом (в 1973 и 1974 гг.), когда обнаружилось, что Никсон неоднократно злоупотреблял властью, когда стала известна его приверженность к чрезвычайно тайным методам руководства многими формами жизнедеятельности государства, в сознании общественности зародилось подозрение, что и в стенах ЦРУ, самого секретного из всех секретных агентств, не обошлось без греха.
В этих обстоятельствах, конечно, надо было создавать новую систему надзора за деятельностью разведки. Первейшее требование к действительно эффективной системе надзора: она в целом должна пользоваться доверием Конгресса, и при этом секретная информация, ставшая доступной комитетам Конгресса, не должна просачиваться в прессу. Подотчетность избранным представителям народа — фундамент политической жизни США. ЦРУ всегда было подотчетно президенту. однако отношения Управления с Конгрессом были определены слишком нечетко, и потому обе стороны толком не понимали степень своих обязанностей и прав.
В результате трудов комитетов Черча и Пайка стало ясно, как это сложно и вместе с тем важно уберечь секретную информацию от разглашения. Сегодня в Конгрессе отыщется разве что горстка людей, готовых отрицать необходимость определенной завесы секретности над работой разведки — секретности в интересах страны. Такого рода секретность не противоречит принципам демократического общества, как не противоречат им закрытые заседания большого жюри. Порой американцы высказываются так, словно любой секрет — зло. Но большинство умных людей наверняка согласны, что необходимо хранить в секрете сведения о важном для защиты страны оружии или сведения об источниках информации, благодаря которым можно нейтрализовать попытки свергнуть дружественное США правительство. Только пуристы могут требовать, чтобы очевидные выгоды, проистекающие из тайной активности разведки, были принесены на алтарь абсолютной открытости действий всех правительственных ведомств.
Другими словами, надзорная система не должна нарушать положение Акта национальной безопасности от 1947 года о сохранении в тайне источников разведывательной информации и методов работы разведки.
Основная обязанность комитетов, осуществляющих надзор за разведкой, состоит в рассмотрении программ разведслужб и ассигнований на их осуществление (включая и разведотделы министерства обороны, государственного департамента и ФБР), а также в обсуждении крупномасштабных проектов, особенно проектов тайных акций. Членство в надзорных комитетах обеих палат Конгресса должно быть вполне репрезентативно — желательно, чтобы в каждом из них участвовало по два представителя от комитетов по вооруженным силам, ассигнованиям, иностранным отношениям и законодательству. Представителям этих комитетов обычно следует концентрироваться на проблемах, наиболее близких их собственным интересам, не встревая бесцельно во все вопросы, обсуждающиеся на заседаниях.
Комитет палаты представителей должен, как правило, рассматривать общую программу и бюджетные вопросы, обращая внимание на то, чтобы разведывательные операции служили целям обороны страны.
Сенатский же комитет предпочтительно концентрируется на вопросах, явно затрагивающих сферу внешней политики, то есть сферу, относительно которой у сената есть оговоренные конституцией обязанности: давать советы и одобрять (или не одобрять) международные договоры и назначения дипломатических представителей США.
Поскольку большая часть работы разведки сводится к сбору информации и оценке ее, заседания комитетов Конгресса не должны, как правило, изобиловать столкновениями противоположных мнений. На деле, проблема в том, как добиться, чтобы действительно влиятельные и известные конгрессмены (люди очень занятые) уделяли достаточно времени рассмотрению этих вопросов. Одна из причин неудовлетворительности работы прежних надзорных комитетов в том, что ряд конгрессменов относился довольно небрежно к своим обязанностям, что приводило к ошибкам.
Конечно, не менее важным для надзорного аппарата Конгресса является признание с самого начала, что ответственность за разведывательную работу как таковую лежит на исполнительной власти (что соответствует и конституции).
Исполнительная же власть, ставя определенные задачи перед теми или иными ведомствами, отчитывается перед Конгрессом, но подотчетность эта не значит, что Конгресс может осуществлять руководство всеми стадиями реализации этих задач. Основная забота надзорных комитетов — осуществлять надзор за деятельностью разведки, причем надзор достаточно основательный, чтобы весь Конгресс был уверен, что программы разведки и цели их не противоречат политике и принципам страны. За ту часть своей деятельности, которая связана со сбором разведывательной информации, ФБР тоже обязано регулярно отчитываться перед надзорными комитетами. Цель этого отчета состоит в том, чтобы проконсультироваться с членами Конгресса относительно общего направления деятельности ФБР и наиболее существенных решений, затрагивающих сферу интересов других агентств.