В особом приказе были определены обязанности ФБР и процедурные меры, необходимые в ходе его деятельности по «выявлению и предотвращению актов шпионажа, саботажа и иных подрывных, противозаконных действий, совершаемых зарубежными странами или от их имени». Тот же приказ обращал особое внимание на необходимость наблюдения со стороны министра юстиции за законностью действий ФБР. Говорилось там и о том, что операции ФБР по сбору на территории США «зарубежной разведывательной информации» должны быть ограничены случаями, когда о проведении таких операций запрашивают представители разведывательного сообщества.
Кроме того, согласно Исполнительному постановлению, решения о тайных акциях в поддержку «целей национальной внешней политики» и решения об «особо важных операциях по сбору разведывательной информации» теперь должны были приниматься на более высоком уровне — на уровне СНБ. Комитет-40 был упразднен, и решения, прежде принимавшиеся всего лишь на уровне помощника госсекретаря, теперь оказались в компетенции нового органа — Консультативной группы по операциям (КГО), в которую вошли пять человек: помощник президента по вопросам национальной безопасности, государственный секретарь, министр обороны, председатель ОКНШ и директор ЦРУ.
Следуя рекомендациям комиссии Рокфеллера, Исполнительное постановление президента определяет виды деятельности, запрещенной разведывательным агентствам. Всего такого рода ограничений — одиннадцать, и перечисление их завершается четко сформулированным указанием: «Ни один из служащих правительства Соединенных Штатов не может участвовать в политическом убийстве или тайно подготавливать таковое».
И в заключение Форд внял рекомендациям обеих комиссий — Рокфеллера и Мэрфи — о расширении полномочий Президентской консультативной коллегии по вопросам зарубежной разведки. Эта коллегия была создана еще в 1950 году и представляла собой группу наблюдателей, так сказать, со стороны — в состав ее входили заслуженные лица, питающие интерес к вопросам разведки. Согласно Исполнительному постановлению, Коллегия должна была и впредь исполнять свои функции, но из ее состава была создана специальная группа из трех человек — Коллегия наблюдателей по вопросам разведки. Ее члены должны были регулярно изучать отчеты главных ревизоров и юрисконсультов разведывательных агентств «о деятельности, относительно которой возникают вопросы о законности ее и целесообразности». Таким образом был усилен механизм надзора за деятельностью разведывательного сообщества, и доклады Коллегии наблюдателей должны были регулярно поступать непосредственно министру юстиции и президенту.
Чтобы успокоить общественность, имевшую основание тревожиться о том, чтобы деятельность разведывательных агентств не выходила за рамки закона, президент назначил в Коллегию наблюдателей трех выдающихся людей: Роберта Мэрфи, Лео Черни (специалиста по мировой экономике и гражданским правам, председателя всей Президентской консультативной коллегии по вопросам зарубежной разведки) и Стивена Эйлса, бывшего военного министра. Этот контрольный орган должен был выявлять промахи в работе разведки.
Назначение директором ЦРУ Джорджа Буша (пробывшего в этой должности с 30 января 1976 года по 20 января 1977 года) послужило закреплению этих структурных новаций. До этого он был конгрессменом, удачливым бизнесменом, главой американской делегации в ООН и официальным представителем США в Китае. Буш — весьма уважаемый политический деятель и в то время считался одним из кандидатов в президенты США. Он понимал всю важность разведки и задался целью укрепить моральное состояние разведывательного сообщества, добиться большей эффективности его работы и восстановить доверие к нему со стороны американской общественности. ЦРУ начало выкарабкиваться из состояния уныния, охватившего его в первой половине 70-х годов. Жаль, что Буш пробыл в должности директора ЦРУ всего один год.
Буш сумел дать мощный импульс программе реформ разведывательного сообщества. Своим заместителем, ответственным за повседневную деятельность ЦРУ он назначил Генри Ноуча, профессионального аналитика с опытом работы в УР. Ноуч помогал Бушу осуществлять контроль над всей совокупностью сложных проблем, связанных с работой комиссии Черча, расследовавшей деятельность ЦРУ. На должность второго своего заместителя Буш назначил такого компетентного в военных вопросах человека, как адмирал Даниэл Мэрфи. Он отвечал за вопросы координации деятельности всех разведывательных агентств.
Моральное состояние ЦРУ улучшилось, доверие общественности и Конгресса возросло. Предложенная Фордом структура центральной разведывательной системы была очень удачной. Число служащих — если говорить обо всем разведывательном сообществе — сократилось примерно на одну треть. Значительно сокращен был и бюджет разведки. В рамках многомиллиардного бюджета есть немало возможностей тратить деньги, не ставя общественность в известность о том, на что именно пошли эти деньги. И разведывательное сообщество право, не желая предавать гласности подробности о своих тратах. В любом случае расходы разведки представляют собой лишь малую часть бюджета, отпускаемого на оборону страны, который в свою очередь составляет около 5 % совокупного национального продукта. Общий бюджет разведывательного сообщества составляет менее пол процента совокупного национального продукта. Невелика цена для богатой и мощной страны. Она могла бы оказаться и вдвое выше. Вопрос в другом: способны ли мы укомплектовать разведывательные агентства специалистами и способны ли мы эффективно использовать возможности этих агентств?
Управление национальных оценок было заменено группами офицеров национальной разведки, каждая из которых несла ответственность за свой круг вопросов стратегического значения и докладывала непосредственно директору ЦРУ. Вместе с тем сохранилось распределение функций между тремя управлениями УР (разведка), УО (операции) и УНТ (наука и техника). Структура эта — результат накопившегося за тридцать пять лет опыта.
Статьи, «разоблачающие» ЦРУ, обвиняющие его и на него клевещущие, не сходили со страниц журналов и газет. Но если в первое время они воспринимались в качестве непреложной истины, то теперь тем, кто умел думать, становилось все яснее, что попытки уничтожить ЦРУ далеко не всегда вызваны тревогой за ситуацию в сфере гражданских прав, и что ЦРУ тоже обладает кое-какими достоинствами.
Источником серии наиболее злобных атак на ЦРУ был бывший его сотрудник Филип Эджи, перебравшийся на Кубу. Он якобы обратился в коммунистическую веру, но это, правда, оставалось под вопросом, а вот то, что, будучи на Кубе, он работал рука об руку с советской и кубинской разведками, сомнений не вызывает. В 1974 году появилась его книга «Inside the Company: CIA Diary» о тайных политических операциях в странах Латинской Америки. Он помогал изданию двух журнальчиков «Агент контрразведки» и «Бюллетень информации о тайных акциях» — на страницах которых публиковались имена и адреса агентов ЦРУ, работавших за границей. За два дня до рождественских праздников 1975 года на пороге своего дома был убит начальник базы ЦРУ в Греции Ричард Уэлч — это произошло после того, как его имя появилось сперва в «Агенте контрразведки», а потом и в одной из афинских газет.
Благодаря Эджи, «разоблачительные» материалы в прессе запестрели именами реальных людей, а в описании тех или иных операций появились признаки правдоподобия и сходства с действительно имевшими место операциями, оказавшими в свое время немалую помощь реализации внешнеполитических целей американского правительства. Но со временем такие публикации, как и назойливые наскоки Эджи, привели к обратному результату — американцы начали понимать, что ЦРУ не так уж и плохо, если у него водятся такие враги. Постепенно мнение Конгресса и общественности стало меняться, все чаще люди стали задаваться вопросом: сколько можно травить ЦРУ? И вот в 1976 году атаки эти заметно ослабели, хотя полностью они так никогда и не прекращались.
Однако кандидат в президенты Картер не смог понять, что ситуация в этом смысле изменилась — он то и дело поминал «Уотергейт, Вьетнам и ЦРУ» как нечто ставшее позором США. Те, кто еще продолжал смешивать в одну кучу Уотергейт, Вьетнам и ЦРУ, отчасти помогли Картеру стать в ноябре 1976 года президентом. И министерство юстиции даже заверило Эджи, что не считает его в чем-либо виновным — несмотря на то, что к тому времени Эджи был изгнан из Великобритании по обвинению в угрозе общественному порядку и государственной безопасности, а Франция и Нидерланды отказали ему в праве на жительство.
Так что начавшееся при президенте Форде улучшение морального состояния ЦРУ и рост эффективности его работы приостановились при Картере. Будучи новичком в правительстве, Картер тут же попал под влияние своего вице— президента Мондейла, чьи связи в сенате и опыт работы в Вашингтоне были крайне полезны для Картера, К несчастью, отношение Мондейла к ЦРУ было довольно отрицательным, в качестве такового оно сформировалось еще в период его работы в сенатском комитете Черча, расследовавшего деятельность Управления. Он понимал всю полезность аналитических материалов разведслужбы для политических деятелей, но при этом был крайне чувствителен к вопросу о возможной угрозе гражданским правам, исходящей якобы из любой формы тайной деятельности разведки. Он вообще порицал любую разновидность секретности в работе правительственных учреждений и был откровенно против всяких тайных акций, нацеленных на то, чтобы оказать то или иное влияние на ситуацию в зарубежных странах.
Благодаря Мондейлу, ряд ключевых позиций и правительстве заняли члены демократической партии с леволиберальным уклоном, разделявшие его отношение к ЦРУ. Один из них Дэвид Аарон стал заместителем помощника президента по вопросам национальной безопасности. Этот пост давал Аарону возможность осуществлять наблюдение за всеми программами ЦРУ и пресекать любые попытки разведывательного сообщества добиться одобрения такого «непотребства», как те или иные агентурные операции. Подобный человек на таком посту служил гарантией того, что пока у власти остается правительство Картера — Мондейла, уровень эффективности работы ЦРУ не превысит отметки 1976 года.
Вся мера непонимания Картером проблем разведки обнаружилась очень скоро. Прежде всего, вместо того чтобы убедить Джорджа Буша остаться на посту директора ЦРУ, он с готовностью принял его отставку, а потом делал все возможное, чтобы свести к минимуму политическое влияние Управления. Если бы Картер воззвал к чувству патриотизма Буша, тот, вероятно, не ушел бы, но президент этого не сделал. Вместо этого Картер решил отблагодарить за помощь в предвыборной кампании Теодора (Теда) Соренсена, сторонника его курса «новый рубеж» и когда-то составителя выступлений Джона Кеннеди.
Соренсен, несмотря на то что не питал особого интереса к работе в ЦРУ, предложение принял, — вероятно, за отсутствием других столь же важных вакансий. Консервативное крыло демократической партии полностью одобряло деятельность разведки, но Соренсен принадлежал, увы, не к нему, — он был либералом левого толка. К тому же, как выяснилось, он был принципиальным противником воинской службы, что вряд ли делало его пригодным (конечно, с точки зрения, так сказать, консервативной) для руководства организацией, занимающейся осуществлением тайных операций стратегического значения. Все это обещало, что сенат отнесется к назначению Соренсена крайне критически, и, поняв это, он в результате от поста директора ЦРУ отказался.
Надо было найти такого кандидата, чтобы к нему не придрались консерваторы типа Генри Джексона, и Картер остановил выбор на адмирале Стэнфилде Тэрнере, кадровом офицере ВМС, пользовавшемся репутацией умного человека и опытного администратора. 9 марта 1977 года Тэрнер был назначен директором ЦРУ. В этом качестве он прослужил весь период президентства Картера, пока в январе 1981 года его не смеют Уильям Кейси.
Хотя у Тэрнера был отличный послужной список, выяснилось, что он не умеет налаживать личные отношения, необходимые для того, кто руководит деятельностью агентурных служб и штатом аналитиков. Тэрнер хорошо разбирался и умело руководил технической разведкой. Но фотографии и радиоперехват не могут рассказать о том, что происходит в голове человека — мы отчаянно нуждались в успешной работе агентурной разведки, без которой трудно было понять намерения иностранных правительств и степень угрозы американским интересам в таких, к примеру, запутанных ситуациях, как в Иране и в регионе Карибского бассейна. Однако Тэрнер не вполне понимал всю важность этой стороны дела.