Первая попытка передать полномочия палестинцам

Церемония подписания в Вашингтоне была назначена на 13 сентября 1993 г. Как и долгие безуспешные переговоры в здании Госдепартамента США, эта церемония проходила — пусть и номинально — под американо-российской эгидой в рамках Мадридской конференции. Таким образом, в “Саду роз” Белого дома присутствовали не только Ясир Арафат, Махмуд Аббас, Ицхак Рабин, Шимон Перес, президент Клинтон и Госсекретарь Кристофер, но также и министр иностранных дел России А. В. Козырев[94]. И после того как Перес и Арафат подписали документ, свои подписи поставили — в качестве “свидетелей” — Кристофер и Козырев.

Этот документ на 23 страницах, называвшийся “Декларация принципов промежуточного самоуправления”, состоял из основного текста, четырех приложений и согласованных протоколов, а также писем от 9 и 10 сентября, которыми обменялись Арафат и Рабин. Не будучи всеобъемлющим договором, документ, по сути дела, представлял собой “соглашение о достижении соглашения”, причем детали были оставлены на усмотрение договаривающихся сторон. Во всяком случае, в рамках этого соглашения Израиль должен был начать отвод своих сил из Газы и Иерихона уже в декабре 1993 г., и к апрелю 1994 г. передать эти анклавы под управление палестинских властей. Затем должен был начаться пятилетний переходный период для всей территории Западного берега, и на раннем этапе этого периода израильская гражданская администрация должна была передать полномочия палестинским властям — в пяти строго определенных сферах: образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, налогообложении и туризме. При этом существовало понимание, что названный круг полномочий вскоре распространится и на другие сферы, включая судебную власть и водоснабжение. Израильские вооруженные силы будут дислоцироваться вне основных населенных пунктов Западного берега, хотя и сохранят контроль над состоянием внутренней безопасности в этом регионе. Тем временем, с начала этого процесса и до самого окончания, Израиль в полной мере сохранит под своей юрисдикцией еврейские поселения на территориях. Через два года после предоставления “промежуточных полномочий” на территории Западного берега начнутся переговоры между Израилем, палестинцами и Иорданией относительно окончательного статуса и границ территорий, а также по вопросу о Иерусалиме. Этот процесс должен будет завершиться в течение трех лет. Собственно говоря, весь этот пятилетний график был основан на заключенных 15 лет тому назад Кэмп-Дэвидских соглашениях.

Вместе с тем Декларация принципов отличалась от предыдущего документа 1978 г. по нескольким существенно важным позициям. Во-первых, она давала ответ на вопрос: будут ли промежуточные полномочия основаны на территориальном принципе (и относиться ко всей территории Западного берега и сектора Газа), как того требовали палестинцы, либо они будут, как настаивали Бегин и Шамир, только личными, то есть относиться исключительно к жителям, но не к территориям, на которых те проживают. В Декларации принципов Рабин и Перес подтверждали, что палестинские полномочия будут территориальными. За исключением сети еврейских поселений и израильских военных баз, полномочия (первоначально в пяти вышеназванных сферах) будут относиться ко всей территории, на которой арабы традиционно жили, строили дома, работали, растили детей и возделывали землю.

Не менее важно было и то, что Декларация провозглашала: пятилетний промежуточный период начнется сразу после проведения выборов в палестинский совет и официального, введения членов совета в их должности. Кэмп-Дэвидские соглашения содержали аналогичные указания: “Пятилетний промежуточный период начинается после того, как будет избран и начнет действовать орган самоуправления (административный совет) на территории Западного берега и сектора Газа”. Вместе с тем в Кэмп-Дэвидских соглашениях утверждалось, что переговоры о постоянном статусе должны вестись между “Египтом, Израилем, Иорданией и представителями населения Западного берега и сектора Газа, определенными в ходе выборов”. В действительности же никогда не было достигнуто никакого соглашения относительно сферы компетенции органа самоуправления — следовательно, такой орган никогда не был избран и не начинал действовать, поэтому пятилетний промежуточный период так и не начался, хотя со времен подписания Кэмп-Дэвидских соглашений прошло уже 15 лет. Теперь же, в рамках нового соглашения, проблемы и неопределенность внутренней арабской политики не могли больше служить предлогом для затягивания процесса (как бесстрастно заметил некоторое время спустя Перес: “Я не верю, что демократию можно искусственно навязать какому-либо народу извне”). Декларация принципов свидетельствовала о намерении израильтян передать палестинцам полномочия решительно, энергично, в широком плане — а также безотлагательно, во всяком случае, в Газе и Иерихоне.

И вот 13 сентября 1993 г., в солнечное вашингтонское утро, Рабин торжественно заявил, обращаясь ко всем собравшимся, включая бывших президентов Картера и Буша, бывших госсекретарей Киссинджера, Вэнса и Бейкера:

Речь Арафата была выдержана в том же духе; он пообещал “претворить в жизнь все положения Резолюций ООН 242 и 338” и заверил израильтян, что “реализация права палестинцев на самоопределение не заденет прав их соседей и не будет угрожать их безопасности”. Когда присутствующие начали обмениваться рукопожатиями, Арафат подошел к Рабину, который до этого момента избегал не только обращаться к нему, но и просто стоять рядом, и протянул израильскому премьер-министру руку. Мгновение поколебавшись и с натянутой улыбкой, которую можно было принять и за гримасу, Рабин пожал протянутую руку. При этом они не обменялись ни словом, но тем не менее в средствах массовой информации этот момент именовался не иначе как один из переломных и эпохальных во всей новейшей истории.

Впрочем, переход из одной эпохи в другую был не из простых. Через месяц после церемонии подписания, как и было намечено, начались переговоры между Израилем и ООП — сначала в египетском приграничном городе Таба, а потом в Каире. Задачей этих переговоров было определение основных направлений, по которым станет реализовываться первая фаза промежуточного соглашения “Газа—Иерихон”. Завершились эти переговоры лишь к 4 мая 1994 г., то есть на пять месяцев позже намеченного срока. Если первоначальный документ, Декларация принципов, содержал 23 страницы, то объем документа “Газа—Иерихон” составлял не менее 300 страниц. Еще в Осло стороны договорились, что “полномочия”, передаваемые палестинцам, будут охватывать два “этапа” (по выражению израильского юридического советника Йоэля Зингера), причем один из них будет более продолжительным.

Таким образом, “более продолжительный этап”, включавший Газу и Иерихон, охватывал только те географические районы Палестины, из которых Израиль выводил все свои войска и где власть израильской гражданской администрации отменялась полностью. Там палестинцы получали полномочия по самому широкому спектру прав и обязанностей, включая поддержание порядка собственными полицейскими силами. Что касается гражданских полномочий, то они передавались палестинскому “управлению”, которое не являлось выборным органом — в отличие от Палестинского совета, который должен быть избран впоследствии для всего Западного берега.

Израильские участники переговоров, заботившиеся в первую очередь о вопросах безопасности страны, предусмотрели в соглашении все возможные меры, требуемые для этого. Прежде всего, необходимо было обеспечить безопасность по всему периметру сектора Газа и Иерихона, как с воздуха, так и с моря. Израильские военные должны были дежурить на всех пограничных переходах и контролировать въезд в анклавы Газа и Иерихона. Аналогичным образом, Израиль сохранял за собой “полную оперативную власть”, с использованием своих полицейских сил, в деле охраны еврейских поселений в секторе Газа, которые, разумеется, оставались под безусловной израильской юрисдикцией. Более того, израильтяне сохраняли за собой право контролировать действия палестинской полиции и следить за тем, чтобы число полицейских не превышало 7 тыс. человек, чтобы они были вооружены исключительно стрелковым оружием, а также чтобы среди полицейских не было бывших боевиков.

Другие пункты Соглашения “Газа—Иерихон”, имевшие своей целью защиту интересов Израиля, относились к экономике. Так, целый ряд сложных договоров связывал хозяйственную деятельность Газы и Иерихона с Израилем. Хотя для палестинцев, в рамках этих договоров, и сохранялся доступ к израильскому рынку, но продукция, допускаемая на этот рынок без пошлины, ограничивалась (как было и ранее) конкретным списком сельскохозяйственных продуктов, которые не составляли прямой конкуренции израильскому сельскому хозяйству. Кроме того, Израиль сохранял за собой право — в тех случаях, когда это будет определяться “соображениями безопасности”, — ограждать свой рынок труда от приезжающих палестинских рабочих. Собственно говоря, в целом Рабин нисколько не преувеличивал, отметив во время своего выступления в кнесете 11 мая 1994 г., что даже “более продолжительный этап”, включающий Газу и Иерихон, находится под строгим израильским контролем.

Неупорядоченный путь к нормализации

Ясир Арафат вернулся в Газу через несколько дней после подписания документа “Газа—Иерихон”, встреченный десятками тысяч восторженных палестинцев. Когда немного спало первоначальное воодушевление и эйфория, стало ясно, что председатель ООП имеет лишь самое общее преставление о полученных им “палестинских полномочиях”. Разумеется, никто не ждал от него, тем более на самых первых порах, создания демократического правительства, но все же лично подобранное им окружение выглядело как сборище откровенных прихлебателей. Вряд ли кто-либо из них был в состоянии решать неотложные проблемы живущих в Газе беженцев, практически поголовно лишенных средств к существованию. Ко всему прочему, казна ООП была фактически пуста — поведение Арафата во время недавней войны в Персидском заливе привело к прекращению помощи со стороны Кувейта и Саудовской Аравии. Арафат, по израильской рекомендации, обратился за помощью к ЕЭС и Международному банку реконструкции и развития. Из этих источников можно было получить заем на пять лет, на сумму 2,1 млрд долларов. Разумеется, заимодатели попросили представить обоснованную схему контролируемой отчетности — однако давать такого рода обязательства Арафат был не склонен. Вскоре авторитарность председателя ООП привела к неразберихе и беспорядкам — на грани полного паралича власти. Палестинские полицейские, прибыв из Египта, где они получили форменную одежду, обнаружили, что им не только не выплачивают жалованье, но и не подготовили для них жилые помещения. Прошел не один месяц, пока Арафат прекратил упорствовать и разрешил сотрудникам Международного банка получить доступ к документации структур ООП. Постепенно на палестинские счета стали поступать деньги, в том числе и 60 млн долларов от Израиля (отчисления от налогов, которые взимались с палестинцев, работавших в Израиле). Палестинский административный механизм начал функционировать, пусть медленно и неупорядоченно.

Проблемы Арафата не ограничивались его личными и политическими странностями — у него имелись, ко всему прочему, враги, причем из числа арабов, которые стремились подорвать налаживающиеся отношения между палестинцами и Израилем. В остававшиеся месяцы 1993 г. и в 1994 г. террористы “Хамаса” осуществили в общей сложности более трех десятков терактов, включая стрельбу, использование холодного оружия и взрывы террористов-самоубийц — как в секторе Газа, так и на территории Израиля. Самый страшный теракт был совершен в октябре 1994 г., когда террорист-самоубийца взорвал себя в переполненном тель-авивском автобусе в утренние часы пик: 22 человека погибли и 47 получили ранения. Через несколько месяцев, в январе 1995 г., террорист-самоубийца устроил взрыв на автобусной остановке возле Нетании, в результате чего погиб 21 человек. В последующие месяцы террористы-самоубийцы устроили теракты в Рамат-Гане и Иерусалиме. Страна находилась в состоянии шока и ужаса; Ликуд и другие правые партии с удвоенной силой обрушились на правительство Израильской партии труда, утверждая, что все договоренности с Палестинской автономией представляют смертельную опасность для Израиля.

Рабин и Перес не реагировали на все эти обвинения — их политическая карьера и так была поставлена в зависимость от успеха мирного процесса. По общему признанию, промежуточное соглашение представлялось значительно более сложным, чем первоначальная договоренность (“Осло-1”) относительно Газы и Иерихона, поскольку оно охватывало большее число палестинских городов и более значительные территории. Площадь Западного берега составляла 3634 квадратные мили — по сравнению со 135 квадратными милями сектора Газа и всего лишь 19 квадратными милями города Иерихон. Возможно, учитывая масштабы задачи, израильтяне и палестинцы не решались подступиться к промежуточному соглашению до декабря 1994 г.