Книги
Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах
В первый год своего министерства Валуев также пытался укрепить различные институциональные основания министерского аппарата. В записке от 6 июля 1861 года министр запрашивал в штат еще десять чиновников для особых поручений в дополнение к 24, уже находившимся в распоряжении министра. Всем им назначались чины V, VI и VII[141] классов со всеми служебными льготами, но без жалованья. Валуев описывал их в качестве совершенно незаменимых персонажей для выполнения стоящей перед ним задачи: им надлежало проехать по территории всей империи, поскольку «в нынешнее время министерство испытывало трудности в части внедрения различных своих директив». Для осуществления подобного плана Валуеву требовались опытные чиновники, поскольку рядовые служащие министерских департаментов зачастую не годились для выполнения таких задач, а их «служебные качества» оставались не известны ни начальникам, ни министру. По-видимому, запрос Валуева был одобрен. Как правило, на эти должности он назначал лично знакомых ему людей, дабы избежать кадровых проблем в регулярных иерархических учреждениях министерства. Так, Валуев назначил двоих: Д. Толстого и В. Фукса (см. Главу 4).
Валуев собрал сравнительные данные по советам при МВД, а также при Министерстве финансов и государственных имуществ. Совет при министре выполнял определенные консультативные и ряд прочих формальных функций, но главная его цель заключалась в том, чтобы выступать в качестве дополнительного резерва надежных и доверенных чиновников, которых можно было использовать для выполнения личных поручений министра. Валуев констатирует, что согласно закону 1852 года оплачиваемых должностей в его личном совете оказывалось лишь четыре (двоим полагалось по 2000 рублей, а двоим – по 1715), тогда как при двух других министрах состояло куда больше людей, получавших более высокое жалованье. Так, граф М. X. Рейтерн, назначенный вскоре министром финансов, числился тогда советником министра с жалованьем 8545 рублей, из которых 4145 рублей выплачивало Морское министерство, из которого он перешел в Финансовое ведомство. Еще десять членов того же совета имели жалованье выше 4000 рублей. Совет при министре государственных имуществ состоял из восьми членов с жалованьем в среднем немногим ниже 4000 рублей. Подобное отсутствие единообразия, безусловно, никоим образом не приближало самодержавную бюрократическую систему к описанному Вебером идеальному типу.
Целый раздел своего грандиозного министерского отчета за 1861–1863 годы Валуев посвятил процедурным и структурным проблемам своего ведомства[142]. Отдельно он остановился на необходимости преобразования штатного расписания в соответствии как с царским произволением, так и с министерскими нуждами. Валуев указывал на растущее количество и сложность вверенных МВД функций, необходимость своего личного участия в решении многих вопросов и слабость губернских властей, непрестанно требующих прислать уполномоченных министерством надзорных и следственных чиновников. Очевидно, Валуев к тому времени уже приступил к работе над обновлением штатного расписания, поскольку к отчету прилагались соответствующие статистические данные по деятельности министерства, а также тезисное изложение основных оперативных проблем в системе управления страны.
Валуев указал, что по состоянию на 1 января 1864 года в постоянном штате МВД состояло 396 чиновников, а еще 328 были причислены к министерству в различных временных должностях. Количество губернских чиновников приблизительно оценивалось в 30 000 человек. Эти данные вполне согласуются с цифрой в 27 766 за 1857 год, подсчитанной временно распущенным Инспекционным департаментом.
Министр дает следующую статистику по делообороту и корреспонденции в центральном министерском аппарате:
Несмотря на некоторое имевшее место за трехлетний период снижение общего количества дел, разрыв все равно оставался весьма значительным. Кроме того, постепенно увеличивавшееся в конце 50-х количество запросов к 1863 году скачкообразно возросло. Увеличилось и количество представлений, то есть поданных в высшие руководящие органы законодательных проектов. Валуев упомянул и о передаче управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции МВД его же Хозяйственному департаменту – эта передача была высочайше утверждена 4 мая 1862 года. Министр указал, что одной из ключевых целей любого структурного преобразования министерства станет более рациональное разделение обязанностей.
В заключение Валуев отметил ряд особенностей русского общества, усугубляющих бремя министерской службы. Сюда относятся всевозможные ходатайства, прошения и кляузы, сотнями и тысячами подаваемые в органы местной власти и отсылаемые далее вверх по инстанциям вплоть до самого министра. В подобном «бумагообороте» Валуев видел невероятную трату министерского времени и ресурсов, впустую уходящих на обработку вороха запросов, большей частью даже не входящих в компетенцию министерства. Валуев полагал, что все объясняется глубоко укорененным обыкновением русского народа добиваться от государства удовлетворения всех своих потребностей. По его словам, многие граждане попросту желали бы жить «за казенный кошт», так что, когда подобному заявителю отказывали на местном уровне, недоверие к местным властям побуждало его к повторному ходатайству, но уже к вышестоящим инстанциям. Всего за три года своего министерства – с 1861 по 1863 год – только до него лично дошло почти 20 000 прошений, из коих 10 755 были удовлетворены частично или полностью, а еще 7234 были признаны несостоятельными и отклонены[143].
Решение Валуев видел в государственном стимулировании промышленности и экономического развития, дабы изжить в народе этот, по его выражению, «паразитизм». Подобная политическая интуиция, рекомендуемая одним из крупнейших государственных деятелей XIX столетия, свидетельствует о его чуткости к взаимоотношениям между русским обществом и правительственными институтами. При этом Валуев не преминул с сожалением указать и на роль государства в упрочении и увековечении чрезмерного иждивенчества своих граждан.
В ранние годы правления Александра I штатное расписание 1839 года являлось по сути уставом МВД. Несмотря на незначительные сокращения в центральном аппарате, связанные с попытками начала 50-х годов уменьшить объем корреспонденции и упростить процедуры, количество чиновников и сами чины по каждому департаменту, их жалованья и все прочие служебные льготы, а также казенное содержание на каждый элемент системы центрального министерства по-прежнему соответствовали закону 1839 года, несмотря на более современные условия и повышение рабочей нагрузки в конце 50-х – начале 60-х годов.
Штатное расписание государственных учреждений было для них структурным сценарием текущих операций. По сути, табели представляли собой поправку к основному закону 1811 года. Штатное расписание и ежегодные бюджетные процессы показывают, сколь сильно было стремление МВД адаптироваться к административным реалиям и сколь ограниченные ресурсы на это готова была выделить самодержавная система. Не опираясь на штатное расписание, окончательно и законно утвержденное Государственным советом и царем, любое внутриструктурное изменение, скажем перераспределение обязанностей или ресурсов, проводилось
Александр II поставил ребром вопрос о реформе штатного расписания для всех министерств в январе 1860 года, вскоре после того, как ознакомился с предложениями по Морскому министерству, поданными его братом – также сторонником реформ – великим князем Константином Николаевичем[145]. Реформы Морского ведомства были направлены на оптимизацию процесса принятия решений, упрощение формальных процедур, сокращение избыточных кадров и повышение за счет средств, сэкономленных таким образом, жалованья всем прочим служащим министерства. Главной же целью являлось повышение административной эффективности так, чтобы это никак не сказалось на и без того весьма обремененной государственной казне. Предлагалось, в частности, централизовать управление, делопроизводство и финансовые ресурсы в самом министерстве с дальнейшей децентрализацией департаментов и сокращением лишних сотрудников, занимавших свои посты лишь в силу разного рода юридических обязательств, закрепленных служебным уставом. В декабре 1859 года на внедрение новой системы Морскому министерству был назначен пятилетний срок, по истечении которого Государственный совет должен был подробно ознакомиться с результатами. Поражение в Крымской войне, отсутствие единства в центральном правительстве и постоянно возраставшие требования к министерствам ясно свидетельствовали, что изъяны Морского ведомства типичны и для всех прочих министерств. Поэтому Александр указал всем министерствам и иным органам Главного управления подготовить проекты реформ, беря в пример Морское министерство. Первыми откликнувшимися стали Министерства финансов и просвещения; их проекты были рассмотрены и одобрены Государственным советом в апреле 1863 года[146].
Несмотря на то что приказ подготовить реформу был дан еще в 1860 году, снятие Ланского и загруженность МВД освобождением крестьян и прочими возложенными на ведомство обязанностями задержали начало работы над проектом до весны 1863 года. Получив напоминание о царском повелении, Валуев собрал внутриминистерскую комиссию по сбору необходимых материалов и подготовке проекта. На роль председателя – за «долгую службу в МВД и знакомство со структурами различных органов министерства» – министр назначил А. Д. Шумахера, директора Хозяйственного департамента, одного из блестящих юных талантов 40-х годов. Также в комиссию вошли состоявший «для особых поручений» при Валуеве В. Я. Фукс, действительный статский советник экономист Гурко и вице-директора всех департаментов. Валуев потребовал тщательным образом изучить все ресурсы и расходы министерства. Каждый департамент должен был оценить свои кадровые и финансовые нужды в соответствии с прежним опытом и прогнозируемой рабочей нагрузкой. Директорам же предстояло определить необходимый для выполнения поставленных задач людской ресурс с прицелом на потенциальные сокращения в духе Морского министерства[147].
Первые результаты работы комиссии Шумахер изложил в служебной записке Валуеву от 22 марта 1863 года. Проблемы и перспективы ведомства Шумахер рассматривал в свете новых реалий наступившей эпохи Великих реформ. Представленный министру анализ был весьма необычен для документа, подаваемого начальству подчиненным в России середины XIX столетия: вместо того чтобы привычно испросить больше людей или денег, Шумахер указывал, что «сокращение нынешнего количества штатных служащих не только не скажется каким-либо неудобством, но, против того, может весьма благотворно сказаться на ведении дел».
По словам Шумахера, установленная табелями 1839 года структура департаментов и прочих министерских инстанций начинала всерьез сбоить после передачи дел от столоначальника нижестоящим служащим. Дело в том, что если начальники отделений и столоначальники имели четко определенные зоны ответственности с закрепленными за ними административными и надзорными полномочиями, то целый ряд предусмотренных табелями нижестоящих министерских служащих – всевозможных помощников столоначальников, бухгалтеров, ревизоров и прочих – строго зафиксированных обязанностей не имел. Шумахер сетовал, что подобный подход дозволяет, по сути, выполнять работу вполсилы, особенно если служащие не слишком заинтересованы в результате. Отсутствие же ощутимой заинтересованности он частью объяснял скромным жалованьем. В результате более ответственные и заинтересованные главы отделений и столоначальники попадали в настоящую лавину дел, в свою очередь отзывавшуюся перебоями в делопроизводстве.
Указав, что по уставу уволить нерадивого служащего – в отсутствие доказательств реальных правонарушений или злостной халатности – практически невозможно, он подчеркнул, что в любом случае увольнение – решение скверное, поскольку приведет лишь к тому, что чиновника заменит другой, у которого затем обнаружатся те же недостатки. Шумахер предложил ограничить табельным расписанием лишь те чины, для которых имелись четкие должностные обязанности. А вместо содержания целой армии штатных – и некомпетентных – чиновников низшего звена он предлагал ассигновать соответствующие средства начальникам отделений на найм лишь необходимых каждому ведомству служащих для выполнения административных и всех прочих рабочих задач, включая и ведение корреспонденции[148]. Этим сотрудникам полагались все права «состоящих при министерстве», с причислением к соответствующему департаменту. По мысли Шумахера, их следовало назначать в ведомства, наиболее страдающие от рабочей нагрузки, а также заменять ими недееспособных по болезни или по какой-либо иной причине штатных чиновников. «Состоящие при министерстве» чиновники должны были получать четко сформулированное рабочее задание и несли полную ответственность за его выполнение. Предложенную им систему Шумахер оценил как значительно более эффективную в сравнении с действующей, когда фиксированное жалованье выплачивалось за выполнение неопределенных задач.
Шумахер с оптимизмом распространялся по поводу достижений самодержавия на заре Александровской эпохи и грядущих его перспектив. Число регулярных чиновников центрального министерского аппарата, полагал он, можно было смело сократить чуть ли не вдвое, а оставшимся в табелях служащим департаментов существенно повысить жалованье, что в итоге никак не отразится на выделяемых из казны средствах. Он желал, чтобы служащим его департамента и всего МВД в целом было поднято жалованье до уровня, уже одобренного для Морского, Финансового и Просвещенческого ведомств. Так, жалованье директора и вице-директора составило бы семь и пять тысяч рублей соответственно, а за ними, аналогичным образом, прибавка причиталась и всем нижестоящим чинам. Шумахер был убежден, что грядущее создание губернских общественных институтов (земств), намеченная реформа муниципального самоуправления, централизация всех кадровых и архивных вопросов МВД в рамках Департамента общих дел, а также оптимизация бухгалтерского учета и распределения средств помогут снизить нагрузку на министерские департаменты, а повышение жалованья позволит чиновникам посвятить все время и силы исполнению своих бюрократических обязанностей. Также благотворно скажется на эффективности ведомства и более рациональное разделение дел, вроде уже свершившейся передачи управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции Хозяйственному департаменту.
На основе этих предложений Шумахера и иных материалов комиссии Валуев составил проект реформы штатов МВД, в январе 1865 года поданный им в Государственный совет[149]. Однако проект Валуева предлагал куда более скромные изменения. Его анализ текущих системных проблем можно свести к трем положениям: 1) устаревшая модель внутриминистерского разделения функций; 2) низкое жалованье – порой даже существенно более низкое – в сравнении с аналогичными должностями в других министерствах, в результате чего привлечь и удержать в ведомстве талантливого чиновника оказывалось задачей не самой легкой; 3) чрезмерный формализм. Среди предлагаемых им решений значилось перераспределение функций в ряде департаментов, а также незначительные кадровые сокращения с повышением жалованья штатным чиновникам без каких-либо казенных затрат (причем в некоторых случаях жалованье все равно оказалось бы ниже в сравнении с соответствующими должностями Морского министерства). Валуев отвергал поддержанную Шумахером новацию Морского ведомства в виде объединения отделений со всеми входящими в него столами и их столоначальниками в новые и более многочисленные инстанции, именуемые делопроизвод-ствами[150]. Таким образом, прежде вице-директора образовывалась внушительная прослойка высокопоставленных чиновников, вполне согласуясь с предложениями Шумахера по эффективной децентрализации. Вместе с тем, в силу большого числа департаментов при МВД подобные преобразования были также чреваты существенным увеличением издержек на жалованья, которых Валуев в 1865 году, скорее всего, не был готов добиваться.
Проект Валуева был рассмотрен Государственным советом в апреле – мае того года. Результат свидетельствует о том, что, невзирая на полномочия Государственного совета и Министерства финансов налагать на министерства бюджетные ограничения, высший законотворческий орган империи не обладал ни волей, ни властью потребовать или насадить структурные преобразования в министерской бюрократии.
Отмечая, что в проекте реформы МВД не значилось ни бюджетных сокращений, ни внедрения делопроизводств, а значит, проект уже не следовал лекалу реформы Морского ведомства, члены департаментов Государственного совета выразили готовность принять во внимание кратно увеличившуюся нагрузку на министерство в связи с Крестьянской и Земской реформами, Польским восстанием, поддержанием ссыльной системы и т. д. В этой связи все запрошенные бюджетные средства и дозволение на перераспределение функций были Валуеву даны – впрочем, пока лишь на временной основе. Несмотря на прежние бюджетные ограничения и необходимость руководства настойчиво и логически доказывать свою позицию, чтобы МВД не осталось, так сказать, не у дел, стоит заметить, что иные высокопоставленные министерские служащие были против любых шагов, чреватых изменениями в структуре ведомства.
Тем не менее рассмотрение проекта 1865 года принесло МВД и вполне ощутимую пользу: служащие действительно получили прибавку к жалованью, а их должностные обязанности были перераспределены более рациональным образом. Так что теперь резонно ожидалось повышение эффективности и ослабление рабочей нагрузки на министерство. В том же году Государственный совет указал МВД не позднее первой половины 1867 года подготовить новый, окончательный проект представления, настаивая, чтобы к тому времени Валуев приступил к активным кадровым сокращениям и оптимизации министерских процедур. Совет выразил надежду, что в отведенный МВД двухгодичный период оно сумеет исполнить царскую волю и провести реформу по образцу Морского министерства, а также доказать способность управляться с возросшими обязанностями, возложенными на ведомство временными табелями 1865 года[151].