В последние годы правления Александра I министерская роль все дальше и дальше отходила на второй план: царь уже более не полагался на министерства и прочие созданные им по восшествии на трон органы высшего управления, ибо им так и не удалось подтвердить свою незаменимость в плане формирования государственной политики. Конечно, министр, приближенный к царю, обладал известным влиянием, однако же провал ключевых министерств, вроде полицейского, так и не сумевших исполнить возложенные на них обязанности, вкупе с неспособностью министерских департаментов решать задачи без проволочек и недоработок, – все это вынуждало царя обращаться к внеинституциональным решениям. Наиболее ярким примером последних, несомненно, стало возвышение графа А. А. Аракчеева с управляющего царской канцелярией до настоящего «диктатора внутренних дел» (Сперанский к тому времени уже находился в опале и был выслан из столицы) [Raeff 1979:170–203]. Явление Аракчеева было симптомом институциональной слабости центрального правительства[84], в очередной раз свидетельствующим, что не безликие институции, но конкретные личности стоят у руля государства. И Аракчеев далеко не последняя подобная фигура, явившаяся на политическую сцену, чтобы «спасти» Россию от реальной ли, мнимой ли институциональной слабости[85].

Правление Николая I ничуть не повысило статус ни министерских, ни законотворческих органов государства. Потрясение вследствие восстания декабристов лишь укрепило в Николае склонность к единоличному правлению вкупе с переносом армейской дисциплины и манеры управления на все сферы общественной жизни страны. Несмотря на то что историки зачастую полагают Николаевскую эпоху вершиной русской «бюрократизации», большинство согласно, что Николай питал глубочайшее недоверие к – по его разумению – насквозь коррумпированным правительственным ведомствам с толпами некомпетентных служащих[86]. Практически сразу Николай приступил к укреплению Императорской канцелярии[87], создав внутри нее печально известное III отделение – орган политической полиции, наделенный обширнейшими полномочиями по надзору и контролю за всей бюрократией и обществом[88]. Избегая «законного порядка», олицетворяемого Государственным советом, в своих решениях Николай опирался на специальные комитеты и комиссии, состоявшие из представителей всех отраслей гражданской администрации, судей и военных. Личные инспекции царя и его доверенных агентов оттеняли ведомственный сбор информации и надзор [Lincoln 1978: 151–195]. Николай ограничил личную власть министров и внутри их ведомств, что, учитывая уже довольно шаткое положение министерств, привело к дальнейшему институциональному ослаблению.

Прошло слишком мало времени после реформ Сперанского, открытия новых университетов и прочих элитных учебных заведений, чтобы смогло образоваться необходимое сочетание структурно развитой системы и достаточного числа образованных юных чиновников. Чересчур разросшемуся МВД было не под силу реализовать принципы департаментализма. Более того, уже существующие департаменты министерства также не могли эффективно исполнять ни роль посредника между столицей и областями, ни роль создателя новых законопроектов, хотя и то и другое вполне удавалось вплоть до конца 30-х годов. МВД и другие министерства играли второстепенную роль в определении внутренней политики с 1825[89] по 1837 год, когда было учреждено Министерство государственных имуществ и развернута реформа губернского управления.

Дальнейшие структурные преобразования и перераспределение обязанностей способствовали более тщательному определению полномочий, вверенных высшим министерским чинам. Так, с 1831 по 1833 год были предприняты первые серьезные шаги по упрощению административной процедуры посредством уменьшения документооборота, обращавшего работу в сущую волокиту [Варадинов, 3, 1, 48–52]. Данные преобразования постепенно реализовывались при трех главах МВД: В. С. Ланском (1823–1828), А. А. Закревском (1828–1831) и Д. А. Блудове (1832–1838), ни одного из которых – возможно, за исключением последнего – нельзя назвать среди наиболее одаренных государственных умов XIX столетия [Адрианов 1901, 1: 52а, 64а, 72а]. Ланской родился в 1753 году и служил еще при Екатерине Великой. Он был министром внутренних дел в переходную – от Александровской к Николаевской – эпоху и мало влиял на внутриполитическую ситуацию; из министерских же «свершений» Закревского лучше всего запомнилось неумелое руководство противохолерными мероприятиями во время вспышки 1830–1831 годов [McGrew 1965: 55-158].

На протяжении 30-х годов [сменивший подавшего в отставку Закревского] Блудов был вынужден непрестанно корректировать структуру министерских штатов в связи с выявлением все новых оперативных «недоразумений». Он также реорганизовал работу министерской типографии и вновь утвердил должность «чиновников [положенных] для особых поручений»[90].

Одной из главных задач министерской типографии было издание ежемесячного «Журнала Министерства внутренних дел», в котором публиковались официальные обращения, предписания и различные профильные статьи. В 1828 году ЖМВД официально возродил дело министерских публикаций, прекратившихся с воцарением Александра I[91]. Журнал разумелся как официальный источник новостей и «просвещения» для министерских чиновников во всех уголках империи, а также как средство трансляции государственных намерений обществу и, ввиду своей сухости, никогда не был особенно популярным в образованных кругах. Несмотря на постоянную убыточность, с незначительными изменениями формы и содержания издание продержалось до 1861 года, когда на смену ему пришла ежедневная «Северная почта».

Новое штатное расписание для чиновников особых поручений, введенное указом от 28 апреля 1836 года, свидетельствовало о ряде важных тенденций в бюрократическом аппарате[92]. Должность обещала служащим высшего и среднего звена присвоение чинов V, VI и VIII классов по Табели, достойное жалованье, право на пенсию и иные служебные льготы. Этих «положенных» для особых поручений чиновников назначал лично министр, чтобы устранять всевозможные недоработки, собирать и анализировать данные, а также обеспечивать выполнение указаний министра по департаментам и губерниям. Само собой, министр выбирал проверенных и доверенных в плане компетенции людей. Директорам департаментов и губернаторам в соответствии с новыми табелями также дозволялось иметь собственных чиновников для особых поручений: в указе значилось, что министру полагается 15 чиновников, а каждому департаменту – по пяти. Они оказывали необходимую помощь губернским администрациям, зачастую куда менее ловко управлявшимся с делами, нежели петербуржские. В силу чрезмерной загруженности формирующихся столичных центральных департаментов чиновникам подчас удавалось миновать проблемные области, не увязнув в иерархической «волоките» при выполнении поручений.

За первые четыре десятилетия существования МВД подробно выписанные процедуры документооборота и делопроизводства выродились в тот же своеобразный институциональный формализм, что и прежде был бичом коллегий XVIII столетия. Формальные правила управления представлялись теперь не стандартами эффективности, а скорее средством ограничения чиновничьего произвола, некомпетентности и халатности. (Как видно, нехватка должностных лиц, способных взять на себя инициативу и мыслить независимо, была весьма ощутимой.)

Правительственный формализм всячески поощрялся детальными, обезличенными правилами и процедурами, сделавшимися неотъемлемым атрибутом организационной стабильности. Таким образом, безличный порядок в России отличался по смыслу от того, что под ним подразумевалось в теории бюрократической организации Вебера, где через него выражалось стремление к рационализации. Бумажная волокита, процедурная рутина и чиновничья неповоротливость сильнее всего сказывалась на низовых уровнях министерской иерархии, где без особой надежды на карьерный рост служили наименее образованные и квалифицированные сотрудники. Главными критериями эффективной министерской работы Сперанский первоначально объявил успешное закрытие дел, а также общее снижение их числа. Однако же его преемники на посту восприняли посыл чересчур буквально, часто ограничиваясь сугубо механическим подсчетом составленных и подписанных бумаг, не вдаваясь в глубинные причины низкой эффективности. Несмотря на то что Блудов самоотверженно боролся за сокращение корреспонденции и в целом министерского бумагооборота, эффект оказался довольно скромным и краткосрочным. Объем делопроизводства неуклонно рос, а с ним вместе и количество министерских сотрудников и издержек (ПСЗ II. № 6439); [Варадинов 1858–1863, 1: 48–52]. Министерская верхушка тем временем по-прежнему полагала, что верный способ повысить эффективность и справиться с растущей нагрузкой – попросту увеличить и количество сотрудников, и затраты в главных проблемных областях. Но уже в МВД 30-х годов вполне отчетливо наблюдались факторы, вылившиеся затем в институциональный кризис 60-х.

Нельзя недооценивать и важность данных министру полномочий по назначению, повышению или же премированию тех или иных министерских служащих. При Николае I был издан целый ряд указов, укрепляющих независимость министерств от Департамента герольдии Правительствующего Сената, формально все еще управлявшего гражданскими ведомствами. Министр мало-помалу становился полноправным хозяином в своем министерском доме. Наложить вето на принятое в уставном порядке решение министра о назначении, повышении или поощрении мог лишь Комитет министров, состоявший из самих же министров и царя, который, разумеется, не мог лично знать каждого кандидата в начальники департамента или губернаторы. Позиции министра внутренних дел в этом отношении укреплялись все более, и предложенные им кандидатуры можно было и без печати на указе считать уже одобренными и Комитетом, и царем. На более же низком уровне министр и директора департаментов пользовались полной независимостью в кадровых вопросах.

Любой руководитель мог, приметив перспективного молодого специалиста, скорым порядком, порой в обход устава, продвинуть того на нужную должность; подобная практика была распространена повсеместно начиная с 40-х годов и вплоть до эпохи Великих реформ (см. главу 4).

Возросшее политическое значение министерств было во многом обусловлено способностью министерского руководства по достоинству отмечать и пускать в нужное русло дарования молодых кадров. С другой стороны, система мало препятствовала и назначениям из соображений откровенного кумовства, мнимого доверия, общих идеологических взглядов или лидерских амбиций. В государственном аппарате образца середины XIX столетия традиционная русская «протекция» проявлялась обоюдонаправленно. За Комитетом министров сохранялось право утверждения многих назначений и льгот, а также распределения ряда субсидий; при этом инициатива по наиболее важным политическим и кадровым вопросам принадлежала конкретным министрам, что сводило работу Комитета к их согласной деятельности[93]. Имперские законы и управленческая практика объединялись во имя целесообразности – решения государственной задачи по возведению центрального министерского правительства, которое в итоге должно будет затмить собой большую часть институциональных построений в системе самодержавной власти.

Следующий период в истории МВД ознаменовался событиями, имевшими весьма далеко идущие последствия. В конце 30-х – начале 40-х годов царь пересмотрел свое отношение к министерствам, и, как следствие, изменилось и политическое положение министерств внутри центральной власти[94]. Среди прочего перемены выражались: 1) масштабной реформой губернского управления 1837 года и реорганизацией субординационных отношений между МВД и губерниями;

2) учреждением в том же 1837 году Министерства государственных имуществ, которое возглавил граф П. Д. Киселев, получивший полномочия на проведение обширных социальноадминистративных преобразований в казенных землях;

3) принятием в 1839 году постоянных штатных расписаний для всех министерств;

4) назначением в 1841 году министром внутренних дел Л. А. Перовского – одного из энергичнейших и прозорливейших государственных служащих своего века; за 11 лет в министерском кресле ему удалось заложить реформаторский курс, которому МВД и последовало по воцарении Александра II;

5) реформой 1842 года, еще более ослаблявшей Государственный совет по сравнению с министерствами;

6) появлением нового поколения блестяще образованных кадровых чиновников на низовом и среднем уровне министерских департаментов.

Губернская реформа 1837 года являлась частью процесса, запущенного уже в самом начале правления Николая. Уже на Комитете 6 декабря 1826 года[95] был поднят вопрос о необходимости преобразования существующего губернского управления, дабы укрепить его связь с центральным правительством[96]. Апрельским указом 1828 года губернаторы обязались подавать ежегодный отчет непосредственно министру внутренних дел, а в 1831 году руководивший тогда МВД А. А. Закревский, проехав по многим губерниям и уездам, представил Николаю записку, в которой в красках расписывалось плачевное состояние местных управ и полицейских ведомств как в части организации, так и некомпетентности и недобросовестности служащих [Адрианов 1901,1: 58–59].

Указы, объявленные в 1837 году, как раз и служили расширению департаменталистской системы вплоть до губернского уровня. Целью их было сделать гражданского губернатора мощной, монократической фигурой, чья власть простиралась на все нижестоящие административные и полицейские органы вверенной ему области. Губернатор же, в свою очередь, состоял в непосредственном подчинении у министра внутренних дел и нес всю полноту ответственности за исполнение его решений на месте. В этой связи был принят ряд мер для преобразования коллегиального губернского правления в исполнительные институции, подчиненные губернатору[97].