Еще одним существеннейшим моментом стала ликвидация генерал-губернаторств по всей империи, исключая пограничные губернии и две столицы. Существовавшая система генерал-губернаторств была введена еще Екатериной Великой в 1775 году в качестве механизма надзора за недавно образованными губернскими администрациями [Градовский 1907, 1: 299–338]. Однако же с учреждением в 1802 году министерств генерал-губернаторы превратились в обособленную от министерской бюрократии инстанцию; по большей части кадровые военные офицеры, равные по рангу и статусу с министром, они ревностно оберегали свою власть и независимость[98]. Над собой они полагали одного лишь царя и порой – в силу старшинства в звании или же лет, проведенных на службе, – считали, что наделены властью даже большей, чем сам министр внутренних дел. Ликвидация же большинства генерал-губернаторских должностей была явным кивком в сторону институционализации. Таким образом, серьезно усиливались полномочия и статус МВД с прицелом на образование единой административной иерархии, простиравшейся на все губернии. Надзорные функции генерал-губернаторов передавались губернаторам гражданским, уполномоченным инспектировать свои области и отчитываться о результатах МВД[99].

Учреждение в 1837 году и последующая реформаторская деятельность Министерства государственных имуществ серьезным образом сказались как на эволюции министерского правительства, так и на МВД.[100] Решение Николая о создании, по сути, специального министерства «освобождения» государственных крестьян (то есть около 40 % от общего их числа) и внедрения новой системы управления казенными землями радикально отменяло прежний его подход к министерствам. В 1835 году Николай поручил уже немолодому Сперанскому и недавно вернувшемуся в столицу после успешного руководства (включая и аграрную реформу его авторства) Молдавским княжеством и Валахией П. Д. Киселеву[101] разработать проект реформы государственных земель [Monas 1970: 274–277; Дружинин 1946–1958, 1: 244–299, 476–521]. Отрядив на работу над реформой Пятое [Временное] отделение Собственной своей канцелярии, спустя два года Николай передал все дела новосозданному Министерству государственных имуществ во главе с Киселевым. Тот привлек в ведомство целую плеяду талантливых молодых чиновников и в следующее десятилетие провел энергичную программу социальных и административных преобразований [Lincoln 1975: 83-110].

С целеустремленным руководителем, выстроенной иерархией министерских департаментов и штатом молодых дарований, Министерство государственных имуществ – по крайней мере внешне – проявило себя весьма эффективным государственным инструментом установления социальных преобразований «сверху». Авторитет самого Киселева и его министерства росли с одновременным ростом понимания, что благодаря ведомственной структуре организации делопроизводства и грамотной кадровой политике министерства сделались незаменимым государственным рычагом, приводящим в движение социально-экономические изменения. Многие блестящие «выпускники» Министерства государственных имуществ 40-х годов, впоследствии, уже после Крымской войны, будут и в МВД, одном из главных двигателей Крестьянской и прочих Великих реформ Александра II[102].

Новое штатное расписание МВД и прочих министерств, изданное 15 февраля 1839 года, придало структурным преобразованиям 20-х – 30-х годов окончательную форму[103]. Обновленные табели явили собой триумф департаментализма и действовали вплоть до середины 60-х. Вследствие развития министерских департаментов, в конце 30-х – начале 40-х годов в помощниках начальника канцелярии практически всегда состояли юноши, только недавно получившие высшее образование. То были потомственные дворяне, имевшие право благодаря полученному вместе с дипломом чину уже вскоре по зачислении на службу занимать серьезные посты в департаментах.

Лев Алексеевич Перовский сумел использовать эту новую структуру в политических целях, многократно увеличив влияние МВД накануне Великих реформ. Перовский родился в 1793 году и был незаконным сыном графа А. К. Разумовского[104]. Окончив Московский университет в 1811 году, он отправился на военную службу[105], по окончании которой (в 1823 г.) был причислен к Государственной коллегии иностранных дел, а спустя еще три года определен Николаем в Департамент уделов. Последний не следует путать с Министерством государственных имуществ, поскольку Удельное ведомство (преобразованное впоследствии в полноценное Министерство императорского двора) управляло имуществом, принадлежащим лично членам императорской фамилии[106]. Уже с 1826 года, когда Перовский внедрил целый ряд успешных земельных и общественных нововведений в области удельных имений, о нем заговорили как о блестящем руководителе. Спустя 12 лет на посту товарища удельного министра, в сентябре 1841 года, Перовский был назначен Николаем I на смену графу Строганову министром внутренних дел.

Возглавляя министерство, Перовский стремился повысить эффективность работы департаментов и сношений между столичным министерством и уездными администрациями, всячески противодействуя формализму и прочим застарелым системным проблемам. Для достижения поставленных целей он проводил энергичную и новаторскую кадровую политику, сумев привлечь к работе в министерстве множество молодых управленцев, писателей и интеллектуалов. Следуя примеру Киселева, Перовский также принялся использовать МВД со всеми его департаментами в качестве политического фундамента для дальнейшего устроения административных реформ. Старания Перовского не пропали втуне, надолго утвердив царя в доверии к нему, а его – на министерском посту: на протяжении почти 11 лет к его вескому слову прислушивались в высших государственных советах, а дела стали примером для его преемников. Опираясь на табели 1839 года, Перовский усилил министерские департаменты, подготовив их к проведению реформ того порядка, что много позже – в эпоху Великих реформ – сделается характерной особенностью всего Министерства внутренних дел[107].

Наилучшим образом подготовку департаментов и их работу по обеспечению принятия Государственным советом административных преобразований иллюстрирует реформа городского самоуправления 1846 года в Санкт-Петербурге [Lincoln 1974:55–68]. Здесь отчетливо проявилась взаимосвязь между структурными преобразованиями, притоком свежих кадров и эффективным использованием министром своего министерства ради достижения политических целей. Комиссия «для изыскания способов к улучшению состояния городов» числилась при МВД еще с середины 20-х годов [Адрианов 1901, 1: 72–73]; 27 марта 1842 года ответственность за выполнение этой задачи была передана Временному отделению для устройства городского управления и хозяйства, незадолго до того учрежденному Перовским при Хозяйственном департаменте МВД[108]. Новое отделение насчитывало 30 сотрудников[109], которым было поручено подготовить все необходимые материалы для будущей реформы. Руководить им Перовский поставил Н. А. Милютина, несмотря на молодые годы уже заработавшего репутацию талантливого администратора и статистика. Милютин был убежден, что прежде составления каких-либо конкретных проектов необходимо собрать объективную информацию о состоянии городских хозяйств[110].

С этой целью он и прочие служащие отделения исколесили всю страну с ревизиями[111], запрашивая у городских властей подробнейшие отчеты об их обязанностях и их выполнении. В 1843–1844 годах в помощь отделению отрядили целый десяток чиновников для особых поручений. Милютин, помимо прочего, был уверен в пользе регулируемого донесения мнений заинтересованных сторон до правительства. Однако беспорядок в городских управах, наряду с трудоемким процессом сбора необходимых данных, вынудили Милютина ограничиться одной лишь столицей – Перовский поручил ему составить проект петербуржского самоуправления для представления Государственному совету. Во многом стараниями Милютина и его талантливых коллег по Временному отделению Государственный совет после продолжительного и порой даже ожесточенного обсуждения одобрил компромиссный проект реформы, официально опубликованный 13 февраля 1846 года [Lincoln 1974: 60–67].

Как и их сверстники из Министерства государственных имуществ, молодежь МВД, занимавшаяся подготовкой реформ, получила множество ценнейших уроков, научившись составлять проекты и близко познакомившись с самодержавной правовой практикой. Милютин (к слову, племянник Киселева) и его подчиненные по Временному отделению – А. К. Гире, К. К. Грот, Д. П. Хрущов и А. Д. Шумахер – вскоре стали во главе законотворческого процесса, приведшего в итоге к отмене крепостного права в 1861 году. Милютин неоднократно привлекал к работе представителей интеллигенции, обеспечивая важную площадку для диалога между бюрократией и образованной общественностью [112] и таким образом стимулируя дальнейший ход реформ после Крымской войны. 18 февраля 1849 года Временное отделение было реорганизовано в два постоянных – Первое и Второе – городских отделения при Хозяйственном департаменте МВД; реформа петербуржской муниципальной системы 1846 года легла в основу реформы городского самоуправления 1870 года, успешно проведенной уже в масштабах империи все тем же Хозяйственным департаментом под руководством Шумахера[113].

Взявшись за преобразование губернского управления и рационализацию его сообщения с МВД, Перовский указывал на проблемы в этой области во всеподданнейших отчетах 1842 и 1843 годов[114]. Первые же его шаги были направлены на оптимизацию потока информации и контроля за ним через непосредственное участие в процессах чиновников по особым поручениям и глав департаментов. Также он настаивал, что губернаторов следует назначать из числа наиболее одаренных государственных деятелей.

Продолжая интеграцию губернских администраций в иерархическую структуру МВД, Перовский распространил на губернии министерские организационные принципы. Официально это было закреплено Высочайшим указом от 2 января 1845 года, написанным главным образом будущим знаменитым лексикографом Владимиром Ивановичем Далем[115], заведовавшим тогда Департаментом общих дел МВД[116]. Закон дозволял вице-губернатору исполнять обязанности председателя губернского правления и начальника канцелярии, укрепляя таким образом провинциальный бюрократический аппарат и избавляя губернатора от бремени множества второстепенных вопросов.

Дела губернского правления разделялись теперь на три категории, от чего зависела процедура принятия решения: 1) дела «судные» – решались коллегиально; 2) распорядительные – решались «по усмотрению» губернского Присутствия, но нуждались также и в «утверждении» губернатора; и 3) исполнительные – приводились в действие самим вице-губернатором или же его советниками – в зависимости от сферы компетенции[117]. Указ 1845 года явился серьезной попыткой четко определить роль провинциальных администраций, а также укрепить министерский контроль над ними.

Перовский неустанно боролся с вопиющими нарушениями министерского порядка: коррупцией, некомпетентностью и излишним формализмом, – предложив ряд процедурных изменений и повысив жалованье чиновникам ведомства[118]. Он признавал необходимость местной полицейской реформы, понимая, что компетентные чиновники требуются на всех уровнях.

Как только МВД окончательно утвердилось в качестве важного внутриполитического органа, Перовский принялся за расследование политических преступлений, входивших в юрисдикцию III отделения, над которым он взял верх, раскрыв дело Петрашевского [Monas 1961: 248–260]. То была очередная победа регулярного министерского ведомства над конкурирующей с ней персонализованной институцией самодержца. Однако при всей политической мощи МВД и невзирая на высококвалифицированные кадры на среднем и высшем департаментском уровне, к концу срока своей службы Перовский вынужден был признать, что Министерство потерпело поражение в борьбе против формализма, чрезмерного «письмоводства» и иных проявлений неэффективности. Так, в мартовском всеподданнейшем отчете 1851 года министр прямо писал: «…невозможно не заметить, что бюрократические формальности достигли степени совершенно нелепой; нескончаемое письмоводство поглощает все внимание и энергию ответственных лиц, а заместо истинного надзора и попечения, мы, большей частью[119], имеем лишь делопроизводство и отчетность» (цит. по: [Lincoln 1975:15]). В апреле 1851 года исполняющий обязанности министра внутренних дел С. С. Ланской принял ряд мер по снижению междепартаментного бумагооборота. Чуть позже была собрана и Особая комиссия из представителей всех министерств для определения необходимых процедурных усовершенствований. Выработанный Комиссией, принятый Государственным советом и высочайше одобренный в 1852 году проект предписывал всем министрам «постоянно заботиться об изыскании средств к уменьшению переписки… и упрощению канцелярского производства», равно как и «требовать подобного же» от всех подчиненных вплоть до «подведомственных им губернских мест и начальственных лиц»[120].

К моменту ухода Перовского в 1852 году МВД сделалось главным органом внутриполитического управления, а чиновники ведомства – опытными государственными деятелями. Работа МВД в 40-е годы выявила как потенциал, так и предельные возможности министерского учреждения в качестве инструмента социально-политических преобразований. Министерство действительно взялось за решение большого числа задач, однако многие так и остались неразрешенными. Несмотря на все успехи Перовского, вопросы структурной и процедурной оптимизации министерства, административной и полицейской реформ, принятия критически важных социально-экономических решений достались его преемнику на посту Д. Г. Бибикову. Бывший киевский генерал-губернатор, в официальной истории МВД он удостоился титула «типичного представителя [Николаевской] эпохи» [Адрианов 1901, 1: 104]. Бибиков слепо веровал в мощь государственной власти, полагая всякую форму общественной организации безусловным злом. Во время своего генерал-губернаторства он внедрил[121] специальную систему «инвентарей», определявших обязанности местных православных крестьян перед землевладельцами, преимущественно поляками[122]. По занятии Бибиковым министерского кресла царь уполномочил его ввести ту же систему по всем западным губерниям, однако поместное дворянство массово выступило против нововведения. Итак, на закате николаевского царствования уже было вполне ясно, что МВД подключилось к решению крестьянского вопроса.

В бытность Бибикова министром МВД также претерпело ряд структурных и процедурных преобразований. Были существенно расширены полномочия министерства по изданию циркуляров и инструкций для губернских правлений, а прежние министерские распоряжения вплоть до 1802 года были кодифицированы по соответствующим статьям Свода законов. Изданные собрания этих циркуляров должны были послужить министерским чиновникам своего рода пособием по каждодневной распорядительной деятельности[123].

Одним из важнейших факторов, повлиявших на рост министерской власти в XIX столетии, явилось расширение специальных полномочий министра внутренних дел, наделенного теперь правом по собственному усмотрению издавать циркуляры, инструкции и даже постановления, имеющие силу закона (или же дополняющие уже действующий) и относящиеся как к непосредственным подчиненным, так и ко всему обществу в целом. Основным изъяном министерской системы вплоть до 1825 года можно считать как раз скромное количество изданных циркуляров. По МВД Варадинов предлагает следующую статистику:

Министерство полиции (1811–1819) – 98

Варадинов подчеркивает, что представленные данные не совсем полны, учитывая утраченные и уничтоженные документы, а также разночтения в классификации. Однако же факт остается фактом: имеющиеся данные не позволяют прийти «ни к какому заключению, ни даже к идее о [какой бы то ни было] централизации». Полномочия министра были по-прежнему размыты и туманны, а само министерство еще до конца не оформилось в качестве самостоятельной институции: постановления, которые чуть позже будет издавать самолично министр, тогда все еще нуждались в царском росчерке.

Ситуация кардинально переменилась в период с 1826 по 1853 год, когда в МВД было издано аж 4870 циркуляров, или приблизительно 180 на каждый год. Укрепление законотворческих позиций МВД не ослабевало и при Александре II: после освобождения крестьян ведомство все еще ежегодно издавало огромное количество циркуляров (не считая помеченных грифом секретности). Отличить циркуляр от закона было подчас нелегко, поскольку большинство и тех и других представлялись дополнением к положениям, выписанным в Своде законов, но само количество министерских циркуляров в это время свидетельствует о чрезвычайной силе административной власти (и закона) в дореволюционной России. Циркуляры надлежит рассматривать в качестве одного из столпов министерской формы правления в России, а равно одной из главных препон на пути разделения властей или верховенства права.