Книги
Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах
Пример департаментов МВД с их «юными дарованиями» наглядно показал, что на этом уровне ведомство вполне в состоянии разрабатывать сложные проекты административных преобразований. Во второй половине николаевского царствования Петровский, Киселев и прочие вознесли министерское правительство до неприступных высот, утвердив его незаменимое положение в системе самодержавной власти. Крымская война и междуцарствие 1855 года явили собой разве что кратковременную заминку в осуществлении базовых моделей институционального развития и порядка. Отсюда и сами Великие реформы можно рассматривать в качестве пиковой точки процессов, развернувшихся задолго до крымского поражения, в котором, как предполагают, и зародился преобразовательный импульс. При этом важно помнить, что, несмотря на все достигнутые успехи, ведомственные чиновники по-прежнему действовали сугубо в рамках министерской власти; административное управление по-прежнему означало политическую деятельность, и даже в «просвещенных» чиновничьих кругах не имели понятия о политических преобразованиях.
Серьезные структурные изменения МВД в эпоху Александра II (1855–1881) отражали важность роли, отводимой министерству самодержавием: проблемы, которые ведомство было призвано разрешить, были сложны по составу и весьма различны. Несмотря на то что к 1855 году формирование департаментов МВД уже завершилось, освобождение крестьян и прочие важные государственные вопросы привели к образованию новых внутриминистерских органов. Складывающиеся области управления, требовавшие незамедлительного государственного попечения, породили и новые административные структуры. Так, ежегодные министерские отчеты С. С. Ланского изобилуют указаниями на ведомственный рост и сопутствующие ему преобразования. И вместе с тем даже во времена наивысшего своего триумфа – на заре Александровской эпохи – МВД (а равно и министерское правительство в целом) неизменно оказывалось на пороге структурного кризиса. Уже в начале 60-х годов бюрократический аппарат все более проседал под бременем распорядительной и законотворческой ответственности. По мере возрастания рабочей нагрузки усугублялись и исконные структурно-процедурные проблемы министерства. С 1861 по 1881 год в ведение МВД перешло множество узкопрофильных административных учреждений; подобными вопросами занимались новообразованные комитеты и управления, вроде Главного управления по делам печати или Главного тюремного управления. Начальники этих новых учреждений подчинялись непосредственно министру внутренних дел, минуя регулярную департаментскую иерархию. Количество же проверенных кадров и финансовые ресурсы оказались недостаточными для решения поставленных задач. Структурные проблемы вкупе с идеологическими разногласиями внутри министерства сильно влияли на политику МВД и правительства в целом.
К концу правления Александра II стало уже совершенно очевидно, что поиски политических решений, а с ними и определение внутриполитической повестки во многих важнейших областях зашли в тупик. В значительной степени это явилось результатом структурного кризиса в МВД, а за ним и во всем правительстве.
Возможности министра персонально контролировать дела разраставшегося министерства неуклонно снижались. Вместе с тем неумолимо возрастали и притязания на личное министерское участие как в решении внутриминистерских проблем, так и в законотворческой и иной политической деятельности разных государственных органов[124]. Созданные Сперанским департаменты по-прежнему составляли своего рода «позвоночник», несущий всю остальную структуру Министерства внутренних дел. Однако же плеяды все новых и новых технических и узкоспециализированных ведомственных органов, требующих личного министерского к себе внимания, перечеркивали предписанные Сперанским строгие вертикали подчиненности и рациональное распределение обязанностей. Современникам, и в особенности главам конкурирующих ведомств, представлялось, что МВД строит империю в империи, тем более если принимать во внимание его стремление полностью господствовать в сфере губернского управления. Однако же архивные записи свидетельствуют о том, что и Валуев, и его преемник А. Е. Тимашев жаловались на чрезмерное бремя, возложенное на министра внутренних дел. Тимашев, к примеру, безуспешно пытался избавить МВД от недавно доставшихся ему цензурных полномочий. И именно ввиду чрезвычайной загруженности ведомства тот же Тимашев в 1869 году испрашивал иметь при себе второго товарища министра с особыми полномочиями[125].
Расширение Министерства внутренних дел иллюстрирует приведенный далее сравнительный перечень регулярных и особых министерских департаментов за 1855 и 1881 годы:
Структура МВД в 1855 году
Структура МВД в 1881 году
В связи с интенсивной разработкой проекта освобождения крестьян 4 марта 1858 года на основе прежнего Статистического комитета был сформирован Центральный статистический комитет, состоявший из двух коллегиальных отделов – Статистического и Земского[126]. Под руководством Я. А. Соловьева, в юные годы состоявшего при Киселеве в Министерстве государственных имуществ, Земский отдел вскоре сделался локомотивом министерской работы по освобождению крестьян. Постепенно все земельные и крестьянские вопросы стали передаваться этому отделу, и 27 июля 1861 года он был преобразован в отдельное ведомство, устроенное по образу министерского департамента[127]. Директором же Статистической части, которой прежде заведовал А. Г. Тройницкий, ставший в 1861 году товарищем министра, в 1864 году был назначен знаменитый географ Петр Петрович Семенов-Тян-Шанский, руководивший отделом последующие полтора десятилетия [ЭСБЕ, 57: 435–436]. 30 апреля 1863 года отдел был объединен с Центральным статистическим комитетом (получив то же название) и реорганизован в соответствии с бюрократическими принципами[128]. Тем же указом учреждался Статистический совет, состоявший из академиков и глав статистических ведомств «разных министерств и главных управлений».
Столь необходимые централизация и объединение правительственных усилий по сбору и обработке статистических данных были внесены в повестку Государственного совета в 1873 году – таким образом Тимашев стремился возвысить Совет до статуса общегосударственного органа с полной свободой действий в области статистики. Но это предложение не нашло поддержки среди коллег-министров, и, хотя указом от 24 мая 1875 года Статистический совет и был вновь реформирован, он так и остался без надзорных полномочий за работой прочих министерств в области статистики[129].
После создания Земского отделения и Центрального статистического комитета наиболее важными дополнениями структуры МВД стали: 1) учрежденное 1 сентября 1865 года Главное управление по делам печати; 2) присоединенное в марте 1868 года Министерство почт и телеграфов; 3) созданная в 1866 году небольшая Юрисконсультская часть; и 4) поглощенный в августе – ноябре 1880 года Отдельный корпус жандармов из ликвидированного тогда же III отделения С. Е. И. В. К.
Высочайше утвержденный закон о печати от 6 апреля 1865 года выводил из-под предварительного цензурирования определенные категории изданий, таким образом окончательно передавая цензурные учреждения в ведение МВД[130]. Прежде за цензуру отвечало Министерство просвещения, но уже с начала 60-х шел процесс передачи этих полномочий МВД (подробнее см. в главе 5).
Министерство почт и телеграфов было «причислено» к МВД в марте 1868 года, когда его бывший начальник А. Е. Тимашев был назначен министром внутренних дел[131]. По вхождении[132]бывшего министерства в состав МВД оно было разделено на Почтовый и Телеграфный департаменты. Первым директором Почтового департамента стал бывший начальник Департамента полиции исполнительной барон И. О. Велио.
В 1866 году была учреждена небольшая Юрисконсультская часть. Этот факт проигнорировали и официальный историк МВД Адрианов, и советский специалист по царским министерствам Н. П. Ерошкин. Вместе с тем, значение данного ведомства намного превышало его скромные размеры, поскольку оно давало институциональное выражение множащимся конфликтам между административными и судебными органами и на протяжении конца 1860-х – 1870-х годов помогало отстаивать принципы министерской власти. После слияния полицейских департаментов в 1880 году Юрисконсультская часть при МВД была соединена с аналогичной при жандармском корпусе, образовав более крупное Юридическое отделение[133]. Задача последнего заключалась в предоставлении МВД юридической экспертизы и представлении его интересов в судах (см. главу 3).
Последнее серьезное структурное преобразование Министерства внутренних дел имело место в августе – ноябре 1880 года: именно тогда было ликвидировано III отделение, а его полицейские функции и жандармский корпус были переданы МВД[134]. Вся полицейская деятельность была теперь сосредоточена в Департаменте государственной полиции, первым директором которого стал уже известный нам по Департаменту почт и телеграфов барон Велио. Слияние полицейских департаментов под эгидой МВД было идеей графа М. Т. Лорис-Меликова, в то же самое время планировавшего свое назначение на пост главы МВД, что и произошло 6 августа 1880 года. Его цель заключалась в объединении полицейской деятельности и пресечении произвола и контрпродуктивных действий в политических расследованиях, проводимых до того момента III отделением и его Отдельным корпусом жандармов. Подобное слияние еще более упрочило власть МВД, сыграв важную роль в плане Лориса по использованию МВД в качестве политической опоры для объединения и руководства правительством (подробнее см. в главе 6).
Но даже при столь феноменальном разрастании в царствование Александра II МВД так и не сумело породить структуры, необходимой для выполнения поставленных перед ним задач. Есть серьезные сомнения в том, что МВД (да и всему правительству в целом) удалось бы разрешить подобный структурный кризис, не прибегая к какой-либо форме партнерских отношений с внебюрократическими элитами. Но именно против этого и была направлена вся доктрина министерской власти.
Структурные и оперативные проблемы МВД на заре Александровской эпохи, о которых свидетельствуют всеподданейшие доклады министров С. С. Ланского, а после – П. А. Валуева, обрели еще большую остроту в 60-х – 70-х. Всякая бюрократическая структура желает обрести больше людей и денег, но то, в какой манере осуществляются соответствующие запросы, то, какого рода решения предлагаются, и то, какая судьба в конечном итоге эти предложения постигает, – все это многое говорит о способности к институциональным преобразованиям внутри данных организаций в условиях больших сообществ. В случае МВД мы имеем весьма обширную и подробную документальную базу. В том, каким образом ключевые фигуры внутри и извне министерства рассматривали ведомственные проблемы, как пытались разрешить их, словно в микрокосме, разворачивается роковая история тщетных институциональных преобразований позднеимперской России.
Во всеподданейшем отчете министра С. С. Ланского за 1858 год имеются сетования на нехватку денег, кадров, зданий, но наибольшую озабоченность, само собой, вызывает процесс освобождения, в особенности в отношении надзора за губернскими комитетами, призванными помочь в работе Редакционным[135] комиссиям[136]. Ланской с оптимизмом оценивал новую комиссию Милютина, созданную для губернской административной и полицейской реформ. Данные же, приводимые им в отчете за 1859 год, свидетельствуют, что сам министр и его подчиненные с трудом справлялись с рабочей нагрузкой. Кроме того, в последнем отчете Ланского за 1860 год и первом – Валуева за 1861 подчеркивалось чрезмерное количество и разнообразие распорядительных и политических вопросов, решением которых МВД занималось в дополнение к контролю за проведением Крестьянской реформы[137]. Отчет Валуева содержал подробный анализ главных завершенных МВД проектов, приостановленных ввиду отсутствия необходимого одобрения или сотрудничества со стороны других министерств и ведомств, а также еще не начатых, но уже принципиально высочайше одобренных[138]. Согласно этому отчету наиболее важным для МВД являлось проведение освободительной, а следом и губернско-уездной реформы. Валуев также делал акцент на необходимости снизить внутриминистерскую корреспонденцию; к изысканию способов решения данной проблемы министру пришлось затем привлечь директоров департаментов. Он подробно останавливался на вопросе децентрализации, скрупулезно определяя ее как процесс, долженствующий привести к созданию «неделимой и общей губернской администрации», всецело поднадзорной правительству и полностью гарантирующей интересы государства[139].
С этого времени и до 1874 года постоянно предпринимались попытки реформировать организационную структуру МВД. В конфиденциальном меморандуме от 12 октября 1861 года Валуев обращался к директорам департаментов, запрашивая предложения по способам сокращения внутренней переписки. Он выражал озабоченность по поводу департаментализма, ярко проявившегося в МВД уже с 1802 года. Министр задавался вопросом, какие проблемы должны решать губернские чиновники без предварительного информирования и одобрения центрального министерства, а какие – само министерство, не связываясь с другими министерствами или иными высшими руководящими органами.
В министерстве существовало много уровней формальной власти или инстанций, но не было никаких четких иерархических принципов, регулировавших распределение фактических полномочий по принятию решений. Колоссальный рост внутренней корреспонденции был вызван административной необходимостью передавать материалы и запросы по инстанциям и согласно иерархии как в центральных ведомствах, так и из провинций в Санкт-Петербург. Кроме того, разрастались и официальные коммуникации с прочими министерствами и ведомствами, что весьма замедляло решение многих вопросов.
Валуев заявлял об отсутствии четкого понимания того, что на практике должна означать «децентрализация», полагая, впрочем, что опытным чиновникам департаментов сподручнее оценить работу министерства и предложить альтернативные процедуры[140]. И хотя ответы директоров так нигде и не были зафиксированы, вопросы с подобным же обращением за предложениями проявлялись во всех попытках реформировать штатное расписание МВД.