Единственная нация, которая в современную эпоху смогла сохранить постоянное превосходство, обязана этим положением редкому сочетанию потенциально превосходящей силы, репутации превосходящей силы и редкого использования этой превосходящей силы. Так, Великобритания смогла, с одной стороны, преодолеть все серьезные вызовы своему превосходству, потому что ее сдержанность позволила приобрести могущественных союзников и, следовательно, сделать ее фактически превосходящей. С другой стороны, она могла свести к минимуму стимулы для вызова, потому что ее превосходство не угрожало существованию других государств. Когда Великобритания стояла на пороге своего величайшего могущества, она прислушалась к предупреждению своего величайшего политического мыслителя - предупреждению, столь же актуальному сегодня, как и тогда, когда оно было впервые произнесено в 1793 году.
Среди мер предосторожности против амбиций, возможно, будет не лишним принять одну меру предосторожности против наших собственных. Я должен честно сказать, что меня пугает наша собственная сила и наше собственное честолюбие; я боюсь, что нас слишком сильно пугают. Нелепо говорить, что мы не мужчины, и что, будучи мужчинами, мы никогда не захотим возвеличить себя каким-то образом.
Можем ли мы сказать, что даже в этот самый час мы не подвергаемся недобросовестному обогащению? Мы уже владеем почти всей мировой торговлей. Наша империя в Индии - ужасная вещь. Если мы окажемся не только в таком состоянии, чтобы иметь все это превосходство в торговле, но и будем абсолютно способны, без малейшего контроля, держать торговлю всех других наций в полной зависимости от нашего благоволения, мы можем сказать, что не будем злоупотреблять этой удивительной и доселе неслыханной властью. Но каждый другой народ будет думать, что мы злоупотребляем ею. Невозможно не предположить, что рано или поздно такое положение вещей должно породить комбинацию против нас, которая может закончиться нашим разорением".
ОГРАНИЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ВЛАСТИ: БАЛАНС СИЛ
Баланс сил
Стремление к власти со стороны нескольких государств, чтобы сохранить или свергнуть статус, с необходимостью приводит к установлению так называемого баланса сил и к политике, направленной на его сохранение. Мы используем термин "по необходимости" с осторожностью. Ибо здесь мы снова сталкиваемся с основным заблуждением, которое препятствует пониманию международной политики и делает нас жертвами иллюзий. Это заблуждение утверждает, что у людей есть выбор между политикой силы и ее необходимым следствием, балансом сил, с одной стороны, и другим, лучшим видом международных отношений, с другой. Оно настаивает на том, что внешняя политика, основанная на балансе сил, является одной из нескольких возможных внешних политик, и что только глупые и злые люди выберут первую и отвергнут вторую.
На следующих страницах будет показано, что баланс сил в международных делах является лишь частным проявлением общего социального принципа, которому все общества, состоящие из ряда автономных единиц, обязаны автономией своих составных частей; что баланс сил и политика, направленная на его сохранение, являются не только неизбежным, но и необходимым стабилизирующим фактором в обществе суверенных государств; и что нестабильность международного баланса сил обусловлена не недостатками принципа, а особыми условиями, в которых этот принцип должен действовать в обществе суверенных государств.
I. СОЦИАЛЬНОЕ РАВНОВЕСИЕ
Понятие "равновесие" как синоним слова "баланс" широко используется во многих науках - физике, биологии экономике, социологии и политологии. Он означает стабильность в системе. При воздействии внешней силы или изменении одного или другого элемента, составляющего систему, система проявляет тенденцию к восстановлению либо первоначального, либо нового равновесия. Таким образом, равновесие существует в человеческом организме. Хотя человеческое тело изменяется в процессе роста, равновесие сохраняется до тех пор, пока изменения, происходящие в различных органах тела, не нарушают его стабильности. Это особенно верно, если количественные и качественные изменения в различных органах пропорциональны друг другу. Однако, когда организм получает рану или теряет один из своих органов в результате внешнего вмешательства, или в нем происходит злокачественный рост или патологическая трансформация одного из органов, равновесие нарушается, и организм пытается преодолеть это нарушение, восстанавливая равновесие либо на том же, либо на другом уровне, чем тот, который был до нарушения равновесия.
То же понятие равновесия используется в такой специальной социальной науке, как экономика, применительно к отношениям между различными элементами экономической системы, например, между сбережениями и инвестициями, экспортом и импортом, спросом и предложением, затратами и ценами. Это также относится к обществу в целом. Таким образом, мы ищем правильный баланс между различными географическими регионами, такими как Восток и Запад, Север и Юг; между различными видами деятельности, такими как сельское хозяйство и промышленность, тяжелая и легкая промышленность, крупный и малый бизнес, производители и потребители, менеджмент и труд; между различными функциональными группами, такими как город и страна, пожилые, среднего возраста и молодые, экономическая и политическая сфера, средние классы, высшие и низшие классы.
В основе всех таких равновесий лежат два предположения: во-первых, что элементы, подлежащие уравновешиванию, необходимы для общества или имеют право на существование, и во-вторых, при отсутствии между ними уравновешивания, один элемент будет преобладать над другими, посягать на их интересы и права и в конечном итоге может уничтожить их. Следовательно, целью всех таких равновесий является поддержание стабильности системы без разрушения множественности составляющих ее элементов. Если бы целью была только стабильность, ее можно было бы достичь, позволив одному элементу уничтожить или подавить другие и занять их место. Поскольку целью является стабильность плюс
Например, впечатляющая аналогия между равновесием в человеческом теле и в обществе в книге Уолтера Б. Кэннона "The Wisdom of the Body": "Вначале следует отметить, что само политическое тело демонстрирует некоторые признаки грубых автоматических стабилизирующих процессов. В предыдущей главе я высказал постулат, что определенная степень постоянства в сложной системе сама по себе является свидетельством того, что органы действуют или готовы действовать для поддержания этого постоянства. И более того, когда система остается стабильной, это происходит потому, что любая тенденция к изменению наталкивается на повышенную эффективность вектора или векторов, которые противостоят изменению. Многие известные факты доказывают, что эти утверждения в той или иной степени справедливы для общества даже в его нынешнем нестабилизированном состоянии. Проявление консерватизма приводит к радикальному бунту, за которым, в свою очередь, следует возврат к консерватизму. Свободное правительство и его последствия приводят к власти реформаторов, но их жесткие ограничения вскоре вызывают беспокойство и стремление к переменам. Благородный энтузиазм и жертвы войны сменяются моральной апатией и оргиями самообольщения. Едва ли какая-либо сильная тенденция в нации сохраняется до стадии катастрофы; прежде чем эта крайность будет достигнута, возникают корректирующие силы, которые сдерживают тенденцию, и они обычно преобладают в такой чрезмерной степени, что сами вызывают реакцию. Изучение природы этих социальных колебаний и их обратного хода может привести к ценному пониманию и, возможно, к средствам, более узко ограничивающим беспорядки. На данный момент, однако, мы просто отмечаем, что нарушения имеют приблизительные пределы". Равновесие должно быть направлено на то, чтобы ни один элемент не получил превосходства над другими. Средства, используемые для поддержания равновесия, состоят в том, чтобы позволить различным элементам проявлять свои противоположные тенденции до того момента, когда тенденция одного из них не настолько сильна, чтобы преодолеть тенденцию других, но достаточно сильна, чтобы помешать другим преодолеть свою собственную.
Нигде механика социального равновесия не была описана более блестяще и в то же время более просто, чем в "Федералисте". О системе сдержек и противовесов американского правительства в № 51 "Федералиста" говорится следующее:
Эта политика восполнения противоположными и конкурирующими интересами недостатка лучших мотивов может быть прослежена во всей системе человеческих дел, как частных, так и общественных. Мы видим, что она особенно проявляется во всех подчиненных распределениях власти, где постоянной целью является разделение и организация нескольких властей таким образом, чтобы каждая могла быть сдерживающим фактором для другой - чтобы частные интересы каждого человека могли быть стражем общественных прав. Эти изобретения не могут быть менее необходимыми при распределении верховной власти государства.
Концепция равновесия или баланса действительно нашла свое наиболее важное применение за пределами международной сферы, в сфере внутреннего управления и политики. Парламентские органы часто развивали внутри себя баланс власти. Многопартийная система особенно благоприятствует такому развитию событий. Здесь две группы, каждая из которых представляет меньшинство законодательного органа, часто противостоят друг другу, и формирование большинства зависит от голосов третьей группы. Третья группа будет стремиться присоединиться к потенциально или фактически более слабой из двух групп, тем самым навязывая сдерживание более сильной группе. Даже двухпартийная система Соединенных Штатов Америки
Необходимо отметить, что, хотя баланс сил является универсальным социальным явлением, его функции и результаты различны во внутренней и международной политике. Во внутренней политике баланс сил действует в относительно стабильных рамках интегрированного общества, поддерживаемого сильным консенсусом и обычно неоспоримой властью центрального правительства. На международной арене, где консенсус слаб, а центральной власти не существует, стабильность общества и свобода его составных частей в гораздо большей степени зависят от действия баланса сил. Подробнее об этом будет сказано ниже.
В отсутствие какого-либо общего и беспристрастного органа для толкования международного права и надзора за международными отношениями, каждое государство стремится не только увеличить свою собственную власть, но и предотвратить, если возможно, любое увеличение власти соперничающих государств. Инстинкт самосохранения в мире, состоящем из независимых государств, заставляет каждое из них стремиться к власти, чтобы обезопасить себя от опасности внешней агрессии. Ни одна страна в одиночку не является достаточно сильной, чтобы чувствовать себя в безопасности против любой возможной комбинации противоборствующих государств, делает необходимым создание союзов и контрсоюзов, через которые каждое государство стремится обеспечить необходимую поддержку в случае угрозы его безопасности извне. Это обычно называют борьбой за поддержание баланса сил. Это практически применение теории сдержек и противовесов государства к международной политике. Предполагается, и это справедливо, что если какое-либо государство приобретет доминирующее положение в международных делах, то оно будет представлять явную угрозу интересам и благополучию остального мира. Сила, даже если она была приобретена как средство защиты, становится угрозой международному миру, как только страна, обладающая ею, становится сильнее любого возможного врага. Поддерживать баланс сил в международной политике не менее необходимо, чем препятствовать тому, чтобы какой-то особый интерес получил превосходство в государстве. Но поскольку идея баланса сил основана на страхе нападения и предполагает, что каждый народ должен быть готов к войне, она не может считаться в каком-либо реальном смысле гарантией.
Конгресс продемонстрировал типичное созвездие этого процесса проверки и балансировки, когда, особенно в последние годы правления Франклина Д. Рузвельта, южные демократы стали третьей партией, голосуя по многим вопросам вместе с республиканским меньшинством. Таким образом, они проверяли не только демократическое большинство в Конгрессе, но и исполнительную власть, которая также контролировалась демократической партией.
Американское правительство - выдающийся современный пример правительственной системы, стабильность которой поддерживается равновесием между ее составными частями. Лорд Брайс сказал:
Конституция была заведомо создана как инструмент сдержек и противовесов. Каждая ветвь власти должна была сдерживать другие и поддерживать равновесие целого. Законодательная власть должна была уравновешивать исполнительную и судебную. Две палаты законодательной власти должны были уравновешивать друг друга, а национальное правительство, взяв все его ветви вместе, уравновешивалось против правительств штатов. Поскольку равновесие было установлено под защитой документа, неизменного только самим народом, ни одна из ветвей национального правительства не смогла поглотить или отменить другие, ... каждая ветвь сохраняет свою независимость и может, в определенных пределах, противостоять другим.