Строительный пузырь лопается

Почти весь 2008 год цены на московскую недвижимость оставались неизменными. Это был первый за целое десятилетие продолжительный период стабильности [Adelaja 2009а]. Но в первую неделю ноября рынок жилья упал в среднем на 20% [Щелов, Могутов 2008]. Две недели спустя было остановлено строительство башни «Россия» в «Москва-Сити», новом финансовом, деловом и правительственном районе, формировавшемся вдоль Москвы-реки примерно в 5 км от Кремля вверх по течению. Башня, спроектированная Н. Фостером, должна была стать самым высоким зданием в Европе [Заморожено 2008]. Планируемую дату завершения строительства перенесли с 2012 на 2016 год. Однако в августе 2009 года было объявлено, что миллиардер О. В. Дерипаска, один из любимцев Кремля, построит на этом месте «временный» паркинг [From 2009]. Позднее в том же месяце прекратились работы и на башне «Федерация» в «Москва-Сити» [Пукемов, Климентьев 2009]. Это, несомненно, были тяжелые удары по градостроительной программе мэра. «Москва-Сити» должна была составить конкуренцию лондонскому Сити, вывести российскую столицу на высочайший уровень «цивилизованных» глобальных городов и, по-видимому, стать бессмертным памятником мэру Лужкову.

Проблемы в сфере недвижимости и строительства множились. К ноябрю стало известно, что проект «Новое кольцо Москвы», предполагавший возведение 200 небоскребов на 60 площадках по периферии города, также заморожен [Adelaja 20096]. К декабрю продажи нового жилья упали в десять раз по сравнению с августом [Продажи 2008]. За первые четыре месяца 2009 года арендная плата за офисные и торговые помещения по стране снизилась примерно на 50%, а в Москве, возможно, еще больше [Kelleher 2009]. К июню город предвидел 20-процентный дефицит бюджета на 2009 год. Среди прочих мер администрация примерно на 50% сократила строительство государственного жилья, школ и детских садов [Петренко 20096].

Публичные слушания: граждане или «мебель»?

Рецессия вскрыла пузырь на рынке недвижимости, и обусловленный этим крах строительной отрасли означал, что количество проектов, вызывающих возмущение людей, уменьшится. Тем не менее мэр продолжал настаивать на пересмотре генплана. Впервые в истории генплан был представлен общественности до принятия в соответствии с новой политикой Лужкова, стремившегося завоевать поддержку москвичей. Подобный подход мог смягчить и некоторых противников редевелопмента из движения инициативных групп, хотя совершенно очевидно, что удовлетворены были далеко не все.

Одновременно с отменой точечной застройки и созданием комиссии по пересмотру всех «уплотнительных» проектов была открыта горячая линия для обращений граждан. В первые дни ее работы поступило 175 звонков [Московские 2007]. К апрелю 2008 года Межведомственная комиссия по точечной застройке рассмотрела около 800 объектов, из которых более 60 были закрыты [Власти 2008].

К концу 2007 года Лужков пересмотрел регламент уплотнительной застройки. Москвичи получили право заблаговременно представлять свои замечания и предложения по предлагаемым проектам и участвовать в публичных слушаниях, которые должны были широко освещаться, по крайней мере в районе предполагаемого строительства. Никогда еще в истории Москвы с рядовыми горожанами не советовались по поводу крупных строительных проектов. Тем не менее оппоненты мэра сразу же возразили, что слушания ничего не изменят. Также они сетовали, что в новом Градостроительном кодексе есть лазейка, которая разрешает вести точечное строительство в рамках государственного заказа. Городские чиновники утверждали, что на застроенных территориях намереваются строить жилье только для переселенцев из хрущевок и, возможно, еще некоторых социальных категорий, нуждающихся в поддержке. Вместо того чтобы «уплотнять» сложившиеся жилые кварталы, будут развивать неэффективно используемые земли промышленных предприятий. Но оппозиция утверждала, что новый закон полностью развяжет руки властям, и, если они заявят о необходимости изъятия какого-либо участка, ради этого можно будет разрушить любой дом [Петренко 20076, 2008а].

Даже если критики реформы были правы (а вопреки их опасениям непохоже, чтобы мэрия воспользовалась вышеупомянутой лазейкой), лужковский институт публичных слушаний значительно увеличил возможности граждан влиять на градостроительную деятельность в столице. Хотя мэр не раз демонстрировал безразличие к федеральному законодательству и даже к постановлениям Верховного суда, в данном случае инициированные им правила проведения публичных слушаний выходили за рамки требований федерального закона.

С. Грин и Г. Робертсон кратко описывают разновидность публичных слушаний, предписанную Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон 2003]. Грин изображает реальные публичные слушания в Московской области, на которых был запуган местный активист [Greene 2014: 58-59]. Подобные инциденты не редкость и в Москве. Робертсон описывает закон в общих чертах, рассудительно отмечая, что «можно ожидать, что его реализация на практике будет непоследовательной». Несмотря на это, Робертсон полагает, что закон вполне можно использовать продуктивно: «Тем не менее закон о местном самоуправлении предоставляет активным гражданам серьезные возможности для проявления инициативы в тех местных вопросах, которые играют важную роль в жизни людей» [Robertson 2011:216-217].

Закон о местном самоуправлении был принят 6 октября 2003 года, но вступил в силу 1 января 2006 года. Публичным слушаниям посвящена статья 28. В ней нет упоминаний ни о строительных объектах, ни о защите культурного наследия. Согласно закону цель публичных слушаний – «обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения». Хотя ниже четко указано, что слушания могут проводиться «по инициативе населения», а также местных должностных лиц, закон не определяет, как «населению» следует их организовывать. В тексте не приводится перечень конкретных обстоятельств, при которых проведение публичных слушаний обязательно. Публичные слушания лишь один из нескольких предусмотренных законом видов участия общественности в управлении наряду с «собраниями граждан», «собраниями делегатов», «опросами граждан» и референдумами, которые также описываются в самых общих чертах. Все подобные мероприятия «могут проводиться», но ни одно из них не является обязательным в какой-либо конкретной ситуации [Федеральный закон 2003].

Положение о публичных слушаниях также содержится в статье 28 Градостроительного кодекса РФ (принят в декабре 2004 года, вступил в силу 10 января 2005 года). В данном документе уже указывается, когда публичные слушания необходимы: при подготовке изменений в генеральный план муниципального образования [Кодекс 2004]. Но в случае Москвы и, вероятно, других городов генеральные планы были слишком общими, чтобы в них включали упоминания о конкретных строительных объектах.

Градостроительный кодекс города Москвы был принят 25 июня 2008 года, но официально опубликован лишь 10 июня 2011 года, уже при Собянине: возможно, Лужков все еще опасался передавать общественности слишком много власти. В статье 68 перечислено семь случаев обязательного проведения публичных слушаний «по вопросам градостроительной деятельности». Первые шесть пунктов касаются изменений планов развития и других документов, связанных с градостроительством. Но пункт 7 относится к фактическим проектам: согласно ему публичные слушания должны проводиться «[по] проектам решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, объекта капитального строительства или на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства – в районах города Москвы на территориях кварталов, функционально-планировочных образований, в границах которых расположены указанные земельные участки, объекты капитального строительства» [Закон 2008]. Таким образом, москвичи получили право высказывать свое мнение относительно каждого строительного проекта в городе.

Генплан

Хотя лужковская администрация и без того великодушно объявила, что перед утверждением нового Генерального плана города Москвы будет проведен ряд публичных слушаний, федеральное законодательство сделало их обязательными. В конце 2008 года мэрия завершила предварительные обсуждения «актуализированного генплана». Одной из новых особенностей стала примитивная система зонирования, разделившая городскую территорию на две зоны: «стабильную» и «требующую реорганизации». В стабильных районах предусматривалось только строительство недостающей социальной и инженерной инфраструктуры. Районы, «нуждающиеся в реорганизации», подлежали расселению, промышленной конверсии и другим видам капитальной