Третьим событием, которое способствовало слиянию интересов в сфере недвижимости, финансов, политики, сельского хозяйства и бюрократии, которое привело к появлению современного круга компенсации в земельной политике, стало стремительное повышение темпов экономического роста после начала Корейской войны в июне 1950 года. Начало войны привело к огромным оффшорным закупкам в Японии, самой близкой к зоне конфликта стране, и к внезапному ускорению японского экономического роста[114]. За характеризующим его вялым числом 2,2 % в 1949 году последовало вызванное спросом военного времени 11 %-ное увеличение ВВП в 1950 году. За средним ростом в 10,8 % 1950-х годов последовал средний рост в 10,5 % в 1960-е годы[115].
Устойчивый гиперрост 1950–1960-х и начала 1970-х годов побудил производителей ускорить капитальные вложения в промышленность намного сильнее, чем предполагалось изначально, что делало их все более зависимыми от растущей цены на землю как источника левериджа и средства накопления[116]. Корейская война и в некоторой степени война во Вьетнаме также подтолкнули политиков к сотрудничеству со строительными кругами для организации расширенных проектов общественных сооружений, особенно дорог, портов и аэропортов для обслуживания американских и японских вооруженных сил, — процесс, который сам по себе еще больше ускорил экономическое развитие. Политика жилищных инвестиций, которая делала упор на новое частное строительство, субсидируемое государством, и дискриминировала альтернативные инвестиции во вторичный жилой фонд или государственное строительство, также была ключевой частью этого ориентированного на землю стимула, особенно после нефтяного кризиса 1970-х годов[117]. Словом, экономическая экспансия стала финальным катализатором как навязчивого стремления к земельным стандартам, так и возникновения парохиальных кругов компенсации в сфере землепользования, объединив банкиров, промышленников, фермеров и политиков с заинтересованными лицами в недвижимости и строительстве. Вместе они могли получить обильные дивиденды от развития, снять сопутствующий риск растущего левериджа и предотвратить альтернативные способы повышения общественного благосостояния, включая взаимозависимость с остальным миром.
Политические последствия
Благодаря роковому совпадению демократических политических реформ (1945–1948 гг.), роспуска Министерства внутренних дел (1947 г.) и начала быстрого экономического роста (с 1951 г.), в сфере земельной политики возникли парохиальные, политически доминирующие круги компенсации, озабоченные внутренними инвестициями в недвижимость. Будучи продуктом политико-экономических событий после Второй мировой войны, а не мобилизации на войну как таковую (в отличие от финансов и сельского хозяйства), эти круги в сфере земельной политики были менее формальными в институциональном смысле, чем их аналоги в финансах и сельском хозяйстве. Тем не менее они были не менее интегрированными в реальный мир политики и экономики. Впрочем, круги компенсации в земельной сфере были основаны скорее на неформальных личных связях, объединяющих политиков, строительные компании, банковский сектор, бюрократов строительной отрасли и бизнес, нежели на четко определенных бизнес-ассоциациях с ясными юридическими полномочиями. Они возникли относительно недавно, в годы высоких темпов экономического роста (1950–1970-е гг.), в отличие от своих аналогов в большей части других сфер, которые были старше на поколение или более.
Несмотря на свое недавнее происхождение, круг в земельной сфере неуклонно набирал влияние в японской внутренней политико-экономической системе, начиная с 1950-х годов и вплоть до взрыва пузыря недвижимости в начале 1990-х годов. Это влияние проявилось в росте фракции Танаки в правящей ЛДП. По ходу политической карьеры Танаки от министра почт и телекоммуникаций (1957–1958 гг.) до министра финансов (1962–1965 гг.), генерального секретаря ЛДП (1965–1966 гг.), министра MITI (1971–1972 гг.) и, наконец, премьер-министра (1972–1974 гг.), этот круг приобретал все большую политико-экономическую значимость[118]. Несколько последовательно сменявших друг друга министров строительства из фракции Танаки в 1970–1976 годах помогли политически консолидировать круг компенсации и наделить его членов решающим влиянием на политику.
Действенность круга в земельной политике выходила далеко за рамки согласования деталей строительных контрактов. В ядро фракции Танаки входили также высокопоставленные выпускники МФ, MITI и других экономических министерств. Таким образом, она смогла вдохновить политику макроэкономического стимулирования и регионального развития, которая задействовала ее способность продвигать в том числе и строительные проекты[119]. Таким образом, влияние круга заключалось в его
Рост влияния круга компенсации в земельной политике лучше всего виден на примере контраста земельной политики до его появления, когда бюрократы явно доминировали в распределении земли и последовавших за этим событий. До расформирования Министерства внутренних дел в конце 1947 года планирование землепользования было систематическим, с небольшими и очевидными искажениями по причине политических влияний. Ярким примером этого был Национальный указ о планировании земельных ресурсов
Однако после того как в конце 1947 года было расформировано Министерство внутренних дел, земельная политика Японии стала разительно отличаться как от тех основных моделей, в соответствии с которыми она функционировала в прошлом, так и от моделей других густонаселенных стран промышленно развитого мира, что отчасти объясняется резким снижением независимости бюрократии от политического давления. Эффективность зонирования или распределения экологических участков значительно снизилась, а разработанные планы выхолащивались под давлением групп интересов или трансформировались в широко инклюзивные схемы развития промышленности[120]. Принудить частный сектор к обязательному выделению земли для общественных нужд, например устройства парков, как это было в довоенный период, государству оказалось сложно. Политика также серьезно ограничила полномочия по выдаче земельных участков и побудила землевладельцев требовать высокую компенсацию в обмен на передачу их собственности для общественных нужд.
Японская налоговая политика, укрепляя стандарт стоимости земли, до недавнего времени способствовала ускорению темпов роста цен на нее, а также стимулировала развитие промышленности и сельского хозяйства за счет увеличения инвестиций в жилищный фонд. В частности, как отмечалось выше, в городских районах продолжает действовать льготное налогообложение сельскохозяйственных земель. Эта практика произвольно снижает налоги на землю, на которой посажено даже минимальное количество овощей, независимо от ее местоположения, — это поощряет как скупку земли, так и неэффективное землепользование с малой загруженностью[121]. Например, земля, отведенная под выращивание риса в одном из крупных городских районов Японии, облагается налогом по ставке менее половины от сопоставимой с ней городской земли, предназначенной под жилье, а земля, на которой выращиваются овощи, облагается налогом по ставке менее одной пятой от ставки для земли под жилье[122].
Высокие налоги на продажу земли — своеобразный ответ Японии на огромный рост цен на нее в начале 1970-х годов, — наоборот, часто стимулировали такой рост в краткосрочной перспективе, искусственно ограничивая предложение доступных участков. Вопреки политическим намерениям, эти налоги также поощряли спекулянтов, даже когда существовал значительный базовый спрос [Calder 1993: 401–402; Pigeoon 2000]. Контроль за арендной платой и другие ограничения на использование арендодателями арендованной недвижимости, так же как и государственная кредитная политика до начала 1970-х годов, создали сильные стимулы для строительства высококачественного арендного жилья[123]. В отличие от США и большинства других промышленно развитых стран, в Японии расходы на выплату процентов по основному месту жительства по-прежнему не подлежат налоговому вычету, хотя различные стимулы поощряют покупку новых домов, построенных подрядчиками, а также поддерживают инвестиции в жилье для сотрудников корпораций
Эпоха взрывного внутреннего роста Японии, которая привела к резкому росту промышленных займов и цен на недвижимость, а также к объединению промышленных, политических и финансовых интересов в поддержку стандарта стоимости земли, закончилась. Однако институты и социальные сети, сформированные в ту эпоху, остались, и их естественной целью является самосохранение. Круг компенсации в земельной политике остается главной причиной того, что инстинктивный рецепт японской политэкономии для национального возрождения, как в случае с абэномикой, заключается в последовательной фискальной и монетарной экспансии, в значительной степени лишенной структурных реформ.
Выводы
Япония — страна с высокой плотностью населения и ограниченными пахотными и пригодными для проживания земельными ресурсами, хотя в этом она далеко не так уникальна, как принято считать. Есть и другие многонаселенные страны, включая Нидерланды, Южную Корею и Сингапур, в которых процессы планирования землепользования носят систематический и технократический характер. В отличие от них японская политика в области землепользования и жилищной политики с конца 1940-х годов в значительной степени формировалась под влиянием политики в целом и особенно консервативных кругов компенсации.
На английском языке или даже в японоязычной научной литературе о земельной и жилищной политике Японии написано мало. Те публикации, которые существуют, в основном носят технический характер и уделяют мало внимания политико-экономическим вопросам. Однако, несмотря на отсутствие широкого научного внимания, существенные последствия земельной и жилищной политики для реального функционирования японской экономики очень велики. Они являются одной из основных причин парохиализма, забвения глобальных проблем и экспансионистского макроэкономического уклона, которые нередко присущи японской политике.
Система земельных стандартов была основой практики кредитования, а также оценки личной и корпоративной стоимости на протяжении всей современной истории Японии. Она поддерживалась государственной политикой в широком спектре областей, включая финансы и сельское хозяйство, и, в свою очередь, формировалась под ее влиянием. Земельный стандарт в течение многих лет имел самоподдерживающийся эффект, синергетический с японским экономическим ростом, когда этот рост и денежная экспансия стимулировали все более высокие цены на землю. Это, в свою очередь, позволило увеличить леверидж корпораций и способствовало капиталоемкой индустриализации.
В главенствующий круг компенсации в сфере землепользования входят застройщики, строительные компании, производители, неспециализированные торговые компании, банки, фермеры и консервативные политики. Все они традиционно экономически заинтересованы в быстром росте цен на землю, а также в приоритетном использовании земли для коммерческих и промышленных целей и жилищной политике, ориентированной на новое строительство.
Как правило, они не выступают напрямую против жилищной политики, ориентированной на потребителя. Однако перекос в сторону агрессивной, ориентированной на строительство недвижимости делает альтернативные, ориентированные на сообщества виды использования пространства экономически непривлекательными, а торговлю старыми зданиями — менее активной. Эта тенденция к строительству также порождает налоговую политику, благоприятствующую застройке и создающую дефицит земли для непосредственного освоения. Этот дефицит, в свою очередь, создает долгосрочный импульс для устойчивого роста цен на землю.
Как и в других областях политики, существование кругов компенсации в земельной политике интернализирует выгоды круга — в данном случае за счет роста цен на недвижимость, от которого выигрывают все члены этого круга. С начала 1990-х годов круги в земельной политике выполняют еще и оборонительную функцию, минимизируя краткосрочное снижение цен на землю. Как и в других секторах, круги также экстернализируют издержки, устанавливая, например, высокие цены на землю, которые систематически ставят в невыгодное положение первых покупателей жилья и потенциальных общественных пользователей таких экологических пространств, как парки, а также представителей сферы услуг и предпринимателей, не имеющих значительных земельных активов.
Существование круга компенсаций в земельной политике усиливает также консервативный и парохиальный уклон японской политики, в результате чего предприниматели еще более неохотно идут на риск экономического участия в проектах за рубежом — за исключением производства и недвижимости. Таким образом, земельный стандарт имеет тенденцию препятствовать глобализации и сдерживать перераспределение внутренних активов в пользу повышения международной конкурентоспособности и благосостояния потребителей, особенно после взрыва пузыря Хэйсэй в начале 1990-х годов.
С момента краха этого пузыря цен на землю пороки компенсационного круга земельной политики, как во внутреннем, так и в международном измерении, проявились со всей очевидностью. Тем не менее они вызвали лишь вялую реакцию даже со стороны якобы прогрессивных элементов политического спектра, и это несмотря на приход этих элементов в 2009–2012 годах к политической власти. Глубоко встроенный в структуру японской политико-экономической системы, завязанный на землю круг компенсации оказывает сильное влияние на национальную политику. Как раз к смежному сектору сельского хозяйства мы сейчас и обратимся.