Его зародышем стала альтернативная официальной структура власти в самом Нижнем Новгороде. Еще Платонов отметил, что в Нижнем с созданием ополчения оказалось два властных центра. Один представляли воеводы князь Звенигородский, Алябьев и дьяк Василий Семенов. Вторым стал «Приказ ополченских дел», который возглавил князь Пожарский. В состав приказа входил также Биркин. Имя Минина в грамотах приказа не упоминалось.
Постепенно вокруг Минина и Пожарского возник своего рода совет, в который вошли авторитетные представители «служилого города» — князь Болховской, духовенства — архимандрит Печерского монастыря Феодосий и протопоп Спасо-Преображенского собора Савва Ефимьев, приказного аппарата — Василий Юдин, служивший в Нижнем Новгороде дьяком (он возьмет на себя канцелярскую часть деятельности ополчения).
Именно этот новый орган власти, действовавший от имени нижегородского «мира» и набранных на службу ратных людей, начал рассылку грамот с призывом к другим регионам присоединиться к ополчению.
По свидетельству «Нового летописца», из городов посылали в Нижний, к Пожарскому, представителей «на совет». В декабре по указу воевод ополчения «для земского совету велено быть в Нижнем Новгороде старостам и целовальникам и лутчим людем» из сел Княгинина, Шахматова, Мурашкина и Лыскова.
Пудалов обратил внимание на начало рассылки не позднее начала февраля из Нижнего Новгорода «грамот от имени не воеводской администрации, а созданного по инициативе нижегородцев и на основе „Городового совета“ принципиально нового органа государственной власти. Этот орган, на первых порах не имевший названия, действовал от имени нижегородского „мира“ и набранных на службу людей. Решения („приговоры“) этого органа поддержала Казань, а чуть позже — Кострома и Ярославль, что привело к „единомыслию“ „низовых“ и „верховых“ городов».
В феврале вновь назначенный курмышским воеводой Дмитрий Саввич Жедринский пишет курмышанам, что ему «велено быть» в их городе воеводой «по совету всей земли».
Конечно, в Нижнем Новгороде тогда не могло быть представителей действительно «всей земли», но характерно уже самое стремление придать такое значение пополненному иногородними представителями совету ополчения. Уж не для избрания ли царя замышлялся этот земский совет?
Как бы то ни было, все действия Пожарского и Минина были, по сути, вызовом подмосковному правительству, хотя в Нижнем еще опасались открытого разрыва с почти полностью казачьими осколками Первого ополчения. Приходилось считаться и с тем, что во многих городах сидели воеводы, представлявшие подмосковные власти, которые официально считались правительством, — их распоряжения исполнялись в разных концах России, к ним обращались с челобитьями. В таких условиях бросать вызов казакам было опрометчиво.
Но власти Второго ополчения уже начинали де-факто выполнять функции нового земского правительства.
В конце ноября о собрании ратных людей в Нижнем знали и верховые города, и они уже обращались к Пожарскому с просьбой о помощи. Опасность на этот раз грозила им со стороны поляков.
Приближалась зима. Гетман Ходкевич предполагал разместить свое войско в Москве, предоставив солдатам долгожданный отдых. Но пожар в Китай-городе уничтожил большую часть складов с продовольствием и фуражом и солдатских казарм. Голод заставил польские отряды, стоявшие под Москвой, искать места, менее разоренные Смутой, чтобы прокормиться самим и добыть продовольствие для оставшегося в Кремле гарнизона.
Отряд под командой Ходкевича в начале ноября остановился на зимовку в тверских краях, в селе Рогачево. Арсений Елассонский рассказывал, что сам главнокомандующий Карл и его воины, более двадцати пяти тысяч человек, пошли грабить по городам и деревням. Они отметились и в окрестностях Ростова, и вблизи Ярославля.
Снарядили для Гонсевского большой обоз с продовольствием. Однако вместе с партизанами казаки подстерегли конвой и отбили несколько сотен возов. В Кремль прорвалась лишь небольшая часть обоза. Елассонский писал: «27 декабря этот главнокомандующий Карл с оставшимся у него войском возвратился снова в Москву с небольшим количеством добычи, хлеба и мяса и ничего другого. И оставивши часть добычи в Москве, он опять отправился грабить города и деревни…»
Блокада обрекла вражеский гарнизон на голод. В Китай-городе на торгу цена на рожь поднялась до трех рублей за четверть. Над Кремлем вились тучи ворон, в которых стреляли солдаты, чтобы потом продать по 15 грошей за штуку. Голодающие подбирали любую падаль.
«Полководец же Карл воевал без всякой победы, осаждал русские города и деревни, ожидая сына великого короля в великую помощь, чтобы воевать с русскими». Но король оставался в Польше.
На сейме 1611 года Жолкевский демонстрировал собравшимся Василия Шуйского вместе с братьями. Зрелище описывал Соловьев: «29 октября 1611 года Жолкевский с некоторыми панами, послами земскими, с двором и служилым рыцарством своим ехал Краковским предместьем в замок королевский; за ним ехала открытая карета, запряженная в 6 лошадей, в карете сидел сверженный царь московский, Василий, в белой парчовой ферязи, в меховой шапке: это был седой старик, не очень высокого роста, круглолицый, с длинным и немного горбатым носом, большим ртом, большою бородою; смотрел он исподлобия и сурово; перед ним сидели два брата его, а в середке у них — пристав.
Когда всех троих Шуйских поставили перед королем, то они низко поклонились, держа в руках шапки. Жолкевский начал длинную речь о изменчивости счастья, прославлял мужество короля, указывал на плоды его подвигов — взятие Смоленска и Москвы, распространился о могуществе царей московских, из которых последний стоял теперь перед королем и бил челом. Тут Василий Шуйский, низко наклонивши голову, дотронулся правою рукою до земли и потом поцеловал эту руку, второй брат, Дмитрий, ударил челом до самой земли, третий брат, Иван, трижды бил челом и плакал.
Гетман продолжал, что вручает Шуйских королю не как пленников, но для примера счастья человеческого, просил оказать им ласку, причем все Шуйские опять молча били челом. Когда гетман окончил речь, Шуйских допустили к руке королевской. Было это зрелище великое, удивление и жалость производящее, говорят современники; но в толпе панов радных послышались голоса, которые требовали не жалости, но мести Шуйскому, как виновнику смерти многих поляков; раздался голос Юрия Мнишка, который требовал мести за дочь свою. Шуйских заключили в замке Гостынском, в нескольких милях от Варшавы».
Королю было не до Москвы. «Итак, ожидали продолжительное время и полководец Карл, и находящиеся в Москве русские и поляки, но ожидали напрасно. Поджидая, таким образом, день на день, что прибудет сын великого короля… Все русские и поляки, находящиеся в Москве, гибли, многие от голода, некоторые ели не только мясо коней, но и собак, и кошек, и мышей, и мясо людей».
Войско Сапеги в конце октября пришло в Гавриловскую волость Суздальского уезда, расположенную к северо-западу от города. А затем предприняло попытку пробиться и в сам Суздаль, но 9 ноября потерпело поражение. Тогда сапежинцы направили усилия на овладение Ростовом. Поначалу и там их преследовала неудача: небольшой передовой польский отряд был наголову разбит 12 ноября. Однако в конце ноября в Ростов был направлен отряд под командованием Будилы, который разбил войско князя Прозоровского. В декабре поляки укрепились в городе, откуда угрожали Переславлю, Суздалю и Ярославлю. Именно это продвижение Сапеги на север сильно встревожило ближайшие к Ростову верховые города и заставило их обращаться за помощью к нижегородцам.