Подготовив два десятка вариантов, мы немного продвинулись вперед, но дело шло трудно и медленно. В ходе одного незабываемого селекторного совещания, посвященного обсуждению очередного варианта речи, двое моих высокопоставленных коллег из Пентагона и офиса вице-президента попытались убедить участников совещания в необходимости соблюдения паритета при любом упоминании требований прекращения строительства поселений на Западном берегу реки Иордан, а также в том, что мы должны призвать и израильтян, и палестинцев остановить строительство на время переговоров. Я не знал, смеяться или плакать. В конце концов, обе части речи удалось кое-как связать между собой, сделав первую часть более убедительной при помощи второй части. Реакция правительства Шарона была бурной. На следующий день один известный израильский обозреватель написал, что «такую речь не смогли бы написать даже в Центральном комитете "Ликуд"». Арабы отреагировали быстро и негативно. Райс позвонила мне, чтобы спросить, чтó говорят региональные лидеры, и я получил возможность поупражняться в искусстве недоговаривать и смягчать выражения, ответив, что «они высказываются довольно грубо».
Белый дом надеялся, что речь успокоит мировое сообщество, громко требующее активизации американских дипломатических усилий, но она, как и следовало ожидать, напротив, лишь вызвала вопросы о том, как именно администрация намеревалась реализовать на практике в
– Пускай Билл займется этим с Марваном.
Так была запущена инициатива «Дорожная карта», которая стала классической иллюстрацией того, как одним взмахом руки можно привести в действие дипломатический механизм.
«Дорожная карта» никогда не страдала от отсутствия поддержки со стороны Госдепартамента и наших партнеров по Ближневосточному «квартету» – ООН, ЕС и России. Ее главный недостаток заключался в отсутствии заинтересованности и политической воли – как в Иерусалиме и Рамалле, так и в Вашингтоне. У Белого дома были другие приоритеты, и никто, кроме Госдепартамента, не проявлял интереса к реализации намеченных планов. Дуг Фейт позже назвал ее «шоу в перерыве между таймами», то есть между речью 24 июня и вторжением в Ирак, поскольку «серьезная дипломатия откладывалась до завершения операции в Ираке»[84]. Тем из нас, кто в составе играющего в перерывах между таймами оркестра колесил по региону в конце 2002 г. и в начале 2003 г., такое сравнение было не слишком лестно, но Фейт, несомненно, точно ухватил несвоевременность наших усилий.
«Дорожная карта» включала три этапа, на каждом из которых палестинцы и израильтяне должны были действовать параллельно, чтобы в итоге добиться решения на основе двух государств. Осенью 2002 г. мы запустили первые проекты с израильтянами и палестинцами. Вайсгласс громко возмущался отсутствием пошаговой последовательности в «Дорожной карте», настойчиво требуя отсрочки израильских шагов до тех пор, пока палестинцы не приступят решительно к реформе и не прекратят насилие. Палестинцы настаивали на том, что обе стороны должны действовать параллельно. Так или иначе, они приступили к реформе, разработав временную конституцию, а Салям Файяд буквально творил чудеса, добиваясь прозрачности бюджета.
Весной 2003 г. Махмуд Аббас был назначен премьер-министром. Это был первый шаг на пути к отстранению Арафата от власти. Назначение на этот пост давнего сторонника переговоров, в целом не склонного к риску и не имеющего собственной базы политической поддержки, по крайней мере позволяло убрать Арафата с политической сцены и открывало дипломатические возможности для работы с израильтянами. В конце апреля, используя в своих интересах этот шаг и успех, пускай и недолгий, на первом этапе вторжения в Ирак, Белый дом наконец согласился обнародовать «Дорожную карту». Палестинцы неохотно продвигались вперед. Израильтяне приняли план с многочисленными оговорками – они внесли 14 поправок, нацеленных на обеспечение строгой последовательности шагов на каждом этапе «Дорожной карты» и отсрочку своих серьезных уступок и выполнения обязательств. Такое начало было не слишком многообещающим, но оно стало небольшим прорывом, задающим работу американским дипломатическим мускулам и требующим политической воли для дальнейшего продвижения, а также готовности добиваться от обеих сторон решения неудобных вопросов. Вскоре стало ясно, что Белый дом не очень хочет заниматься миротворческой деятельностью, тем более что в Ираке начались крупные неприятности.
В начале мая я сопровождал Пауэлла во время его визита в регион, а позже в том же месяце вернулся туда с Эллиотом Абрамсом, главным советником по делам Ближнего Востока в аппарате Совета национальной безопасности. Наша главная задача состояла в том, чтобы подготовить почву для двух саммитов. Первый саммит, запланированный на начало июня, должен был принимать в Шарм-эш-Шейхе президент Египта Мубарак. Были приглашены международные и региональные лидеры, которые, как предполагалось, должны были договориться о выступлении единым фронтом против терроризма. Второй саммит, который намечалось провести в Акабе (Иордания) сразу после первого, принимал король Абдалла. На саммит, посвященный запуску «Дорожной карты», были приглашены Шарон и Аббас. Оба мероприятия включали длительные церемонии, но практический результат был незначительным, хотя в Акабе президент имел восхитительно прямой разговор с Шароном об ограничении строительства поселений на Западном берегу реки Иордан и поэтапном выполнении Израилем своих обязательств в соответствии с «Дорожной картой». С Аббасом Джордж Буш – младший тоже говорил жестко. Американская группа мониторинга была создана, но к концу лета хрупкое перемирие на Западном берегу реки Иордан и секторе Газа было нарушено. Вскоре после этого Аббас подал в отставку, недовольный и холодностью американцев, и отказом Арафата предоставить ему соответствующие полномочия.
Поздней осенью Шарон конфиденциально сообщил Абрамсу, что рассматривает возможность одностороннего вывода войск из сектора Газа. Этот шаг импонировал Шарону. С демографической точки зрения он позволял освободить Израиль от бремени контроля и ответственности в отношении значительной части палестинского населения. Со стратегической точки зрения он давал Израилю возможность вновь захватить инициативу, убрать в бардачок «Дорожную карту», избавиться от проблемного населения сектора Газа, закрепить свои права на Западный берег реки Иордан и отразить любые требования новых территориальных уступок. Как сказал Вайсгласс в интервью в 2004 г., «вывод войск – это формалин. ‹…› Вы помещаете президентскую формулу в бутылку с жидкостью, и она в целости и сохранности хранится там очень долго»[85]. Во время визита Шарона в апреле 2004 г. Джордж Буш – младший официально объявил о поддержке вывода израильских войск из сектора Газа, а также сделал еще несколько публичных заявлений, в основном одобрив позицию Израиля относительно палестинских беженцев и постоянного сдерживания строительства Израилем крупных кварталов поселений вдоль «Зеленой линии» 1948 г. Обе эти позиции в целом соответствовали параметрам, которые в 2000 г. предложил израильтянам и палестинцам Билл Клинтон, но повторное подтверждение этого Бушем непосредственно израильтянам при отсутствии каких-либо активных переговоров выглядело демонстративным, ненужным и было плохо воспринято арабами.
Учитывая, что «Дорожная карта» была сильно урезана и насквозь пропитана вайсглассовским формалином, а Белый дом солидаризировался с Шароном в его стремлении к выводу войск из сектора Газа, никто не испытывал особого желания воспользоваться последней возможностью, открывшейся в течение первого срока администрации Буша в связи с внезапной кончиной Ясира Арафата в ноябре, спустя всего несколько дней после избрания Джорджа Буша – младшего на второй срок. Меня послали на официальную церемонию похорон Арафата в Каире в качестве главного представителя США. Таким образом Белый дом хотел отдать дань уважения если не самому палестинскому лидеру, то палестинцам. На церемонии царил хаос. В какой-то момент я оказался в очереди желающих проститься с Арафатом позади лидера ХАМАС Халеда Машаля, который нервничал из-за этого лишь ненамного сильнее, чем я.
Оглядываясь назад, трудно сказать, могли ли мы добиться большего в решении израильско-палестинской проблемы, учитывая, что Белый дом считал главной целью в регионе свержение Саддама. По умолчанию Арафат занимал инертную позицию, стремясь оседлать волну насилия интифады вместо того, чтобы попытаться погасить ее. Он предпочитал плыть по течению в надежде, что внешние события когда-нибудь вернут ему удачу. Шарон совершенно не был заинтересован в серьезном компромиссе по вопросу территорий и благополучно использовал в своих интересах непостоянство Арафата. Когда открылось несколько скромных возможностей, связанных, например, с назначением Аббаса премьер-министром в 2003 г. и затем со смертью Арафата в 2004 г., США были слишком заняты Ираком и также не заинтересованы в непосредственном участии в решении проблемы, в которой, как считал Джордж Буш – младший, утонул Клинтон. В качестве простого инструмента дипломатии «Дорожная карта» позволила создать видимость серьезного отношения к проблеме, показала общую картину политических возможностей и помогла избежать случайных международных мирных инициатив. В итоге, однако, она отразила общую тенденцию, возникшую после событий 11 сентября, к восприятию дипломатии в качестве вспомогательного инструмента – шоу в перерыве между таймами, а не гвоздя программы.
Были, однако, и исключения из общего правила – пренебрежительного отношения к дипломатии. Одним из таких исключений была Ливия. Работать с Каддафи в тот период было непросто, но, несомненно, результаты наших усилий на этом направлении грели душу куда сильнее, чем обидные провалы в Ираке и бесконечные разочарования на переговорах с палестинцами и израильтянами. Кропотливая дипломатическая работа в Ливии велась несколькими администрациями. Ее плодами стало решение проблемы теракта над Локерби и отказ Ливии от терроризма и оружия массового поражения. Успех на переговорах был достигнут благодаря систематическому использованию американских и международных рычагов давления, заставивших Каддафи изменить свои расчеты и намерения и убедивших его в том, что он лично заинтересован в смене политического курса ради сохранения власти. Другим фактором успеха стало то, что при администрации Буша на ливийском направлении у нас было куда больше рабочего пространства для дипломатии, чем на иракском и палестино-израильском.
Почва для переговоров была подготовлена в предыдущее десятилетие Джорджем Бушем – старшим и администрацией Клинтона. В 1991 г. США и Соединенное Королевство Великобритании в связи с терактом над Локерби предъявили официальное обвинение двум сотрудникам ливийской разведки и выдвинули пять требований, остававшихся неизменными в течение следующих 12 лет. Ливийцы должны были выдать подозреваемых для судебного разбирательства; взять на себя ответственность за действия ливийских чиновников, причастных к взрыву; раскрыть всю известную им информацию о взрыве и предоставить свободный доступ к свидетелям и свидетельским показаниям; заплатить соответствующую компенсацию жертвам теракта и согласиться на отказ от терроризма в любых формах и помощи террористическим группировкам. Выполнение всех этих пяти требований было условием снятия многосторонних санкций, наложенных на Ливию Советом Безопасности ООН после теракта над Локерби.
Когда в 1999 г. Каддафи выполнил первое требование и выдал двух подозреваемых для судебного разбирательства, администрация Клинтона начала секретные прямые переговоры с ливийцами под руководством заместителя госсекретаря Мартина Индика и при участии британцев. Индик ясно дал понять, что снятие американских санкций, действовавших со времен конфликтов с Каддафи при Рейгане, будет зависеть от отказа Ливии от программ производства ядерного и химического оружия, за которыми американская разведка постоянно следила с 1970-х гг.
Когда в октябре 2001 г. была возобновлена работа секретного канала в Лондоне, я добросовестно повторил основные составляющие нашей позиции, ранее озвученной Индиком, включая требование отказа от оружия массового поражения. В течение следующих двух лет более чем на 10 встречах в Лондоне, Риме и других локациях мы добились значительных успехов. Тому было несколько причин. Во-первых, Каддафи ощущал груз согласованных американских и международных санкций. Энергетический сектор нуждался в инвестициях, инфраструктура страны была почти полностью разрушена. Безработица достигала 30 %, инфляция – почти 50 %. Каддафи беспокоили настроения своенравных соотечественников, и в 1998 г. он послал войска в Бенгази для подавления исламистского мятежа.
Во-вторых, мы наладили работу надежного дипломатического канала и контактировали с серьезными ливийскими партнерами, тесно связанными с Каддафи. Как и на переговорах с Индиком, ливийскую делегацию возглавлял Мусса Кусса – один из главных помощников Каддафи. Высокий, худой, с непроницаемым лицом игрока в покер, Кусса изучал социологию в штате Мичиган, а потом, после возвращения в Ливию в конце 1970-х гг., занимал там ряд высоких постов в разведке, выполняя работу, весьма далекую от занятий академической наукой в Америке. Куссу сопровождали двое других высокопоставленных ливийских дипломатов – Абделати аль-Обейди и Абдель Рахман Шалгам. С самой первой встречи осенью 2001 г. я понял, что Кусса и его коллеги – очень осторожные, но квалифицированные дипломаты, заинтересованные в прогрессе на переговорах. Правда, они вечно опасались, что мы скрываем от них свои истинные намерения и что их капризный босс выкинет какой-нибудь очередной фортель. На той первой встрече мы предложили Куссе нечто вроде сценария, в котором были подробно перечислены наши ожидания и возможные ответные шаги. В течение следующих нескольких месяцев мы провели долгие часы, обсуждая сложные вопросы на двусторонних встречах, а также на трехсторонних совещаниях с участием британцев. Шаг за шагом мы согласовывали формулировки и условия выполнения обязательств. По мере продвижения росло наше доверие друг к другу и налаживались личные отношения.
В-третьих, успеху способствовала превосходно налаженная и согласованная работа разведки – наших коллег из ЦРУ и Ми-6. Мы тщательно контролировали шаги Ливии, свидетельствующие об отказе от террористической деятельности, включая нашумевшее изгнание печально известного палестинского террориста Абу Нидаля и менее заметный разрыв финансовых и учебных связей с другими террористическими группировками. Мы также были в курсе не столь радующих настойчивых усилий ливийцев в области развития программ, касающихся химического и ядерного оружия, в частности, их контактов с учеными из бывшего СССР и сетью А.К. Хана[86] в Пакистане. Осенью 2003 г. американская разведка помогла предотвратить передачу технологии обогащения урана А.К. Ханом в Триполи. В результате нам удалось убедить Каддафи отказаться от оружия массового поражения – он наконец понял, что ему больше не удастся нас обмануть. Кроме всего перечисленного, большим подспорьем была и угроза применения силы в случае, если дипломатические усилия потерпят неудачу. Эта угроза подкреплялась примерами Афганистана в 2001 г. и Ирака в 2003 г.
К началу весны 2003 г. Кусса согласился подтвердить принятие ливийцами условий по Локерби, выдвинутых нами 10 лет назад. Все это время адвокаты семей жертв теракта вели переговоры с ливийцами о компенсации. Той весной на нескольких тяжелых встречах с семьями погибших я информировал их о наших успехах и подчеркнул, что мы будем продолжать работать до тех пор, пока не решится вопрос о компенсации. Обсуждение этой темы в администрации было одним из самых изматывающих за все время моей работы. Унылый, стерильно-холодный конференц-зал Госдепартамента, в котором проходили встречи с семьями погибших над Локерби, только заставлял сильнее чувствовать боль собравшихся за столом людей. Никакие слова и никакая компенсация не могли вернуть им близких и искупить убийство такого количества невинных пассажиров, среди которых было много американских студентов, летевших домой, в США, на каникулы после окончания семестра. Никакие выражения сочувствия и рациональные дипломатические объяснения не могли унять скорбь и гнев этих людей, и я хорошо это понимал. На одной из встреч той весной разъяренная мать одной из жертв теракта крикнула, чтобы я «катился к черту со своими ливийскими друзьями», но большинство семей погибших благодарили нас за наши усилия и понимали, что не все в наших силах. К сожалению, у нас действительно не было возможности добиться большего. В августе адвокаты договорились о компенсации семьям погибших общим объемом $2,7 млрд – $10 млн за каждого погибшего.
Одновременно мы начали продвигаться вперед и в решении проблемы оружия массового поражения. Во время каждой нашей приватной беседы в предыдущие полтора года я напоминал Куссе, что нормализация отношений с Ливией станет возможной только после того, как будет решен этот вопрос. Он не пытался отрицать, что Ливия развивает программы производства ядерного и химического оружия, а я ясно давал понять, что у нас есть убедительные доказательства этого. Для нормализации отношений с США Ливия должна была принять быстрые, серьезные и конкретные меры, нацеленные на отказ от оружия массового поражения и программ производства современных ракетных установок. Я всегда подчеркивал, что у нас нет никаких скрытых намерений в этой области – мы не стремились к смене режима в Ливии, но были серьезно заинтересованы в том, чтобы страна сделала стратегический выбор в пользу отказа от оружия массового поражения. На примере переговоров по Локерби мы продемонстрировали, что выполним свою часть сделки, если ливийцы выполнят свою. В тот момент Каддафи, в другое время предпочитающий идти нам наперекор, смог воспользоваться моментом, чтобы укрепить свое положение, отказавшись от оружия массового поражения, которое в новой, более опасной ситуации, сложившейся после событий 11 сентября, лишь навлекло бы на его голову неприятности. Кусса сообщил мне, что, по его мнению, Каддафи все больше проникается этой логикой, тем более что он начал больше доверять Америке, поскольку мы сдержали свое слово на переговорах по Локерби. На полях встречи в Лондоне 11 марта 2003 г., после того как Кусса наконец подтвердил принятие условий по Локерби, он конфиденциально сказал мне, что Каддафи «готов к решительным шагам» в вопросе об отказе от оружия массового поражения[87].
В том же месяце Сейф аль-Ислам, сын Каддафи, получивший образование в Лондоне, послал почти такой же сигнал Ми-6. Он сказал, что его отец хочет «положить конец недоразумениям». Под сильным давлением британского премьер-министра Тони Блэра президент Джордж Буш – младший согласился послать Стива Кейпса, высокопоставленного сотрудника ЦРУ, в Лондон, чтобы тот совместно с представителями британской разведки продолжил переговоры с Сейфом и Куссой. Осенью запрет на оружие массового поражения в Средиземноморском регионе наконец убедил Каддафи, что пришло время тронуться с места. После последнего раунда переговоров в декабре он принял наши условия и 19 декабря объявил об отказе от оружия массового поражения. Это был серьезный успех Буша и Блэра в период, когда контролировать ситуацию в Ираке становилось все труднее.