Основы соглашений

Два предназначенных к подписанию документа были названы “Принципы мира на Ближнем Востоке” и “Принципы для подписания мирного договора между Египтом и Израилем”. При всем сходстве названий, второй документ рассматривал исключительно египетско-израильские отношения, и в нем шла речь о поэтапной эвакуации всех израильских баз и поселений из Синая. Египет, в свою очередь, признавал право Израиля на свободный проход через Суэцкий канал, Тиранский пролив и Акабский залив. Отдельные параграфы определяли вывод израильских войск с Синайского полуострова на протяжении трехлетнего периода; ограниченное присутствие египетских подразделений в некоторых ключевых местах, а также сил ООН в других, конкретно определенных, точках; установление дипломатических отношений между Египтом и Израилем по истечении девятимесячного периода. Это было соглашение, учитывающее интересы обеих сторон. Египтянам гарантировалось возвращение всех их земель. Израильтяне получали возможность на протяжении трех лет после ратификации договора сохранять 40 % территории Синайского полуострова, что давало им возможность оценить серьезность египетских обязательств.

Однако перед подписанием израильско-египетского договора предстояло разобраться со значительно более сложным документом, подразделяющимся на три части и регламентирующим ситуацию на Западном берегу и в секторе Газа. Для начала Египет, Израиль и Иордания (если последняя согласится принять в этом участие) должны будут приступить к переговорам относительно основополагающих правил формирования “органов самоуправления” на территориях. После того как они начнут функционировать, Израиль, на протяжении переходного периода продолжительностью в пять лет, должен будет ликвидировать систему военного правления и отвести войска в конкретные места, определяемые соображениями своей безопасности. Тем временем, не позднее чем через год после начала переходного периода, должны будут начаться переговоры между Израилем, Египтом, Иорданией и выбранным местным органом палестинского самоуправления, в ходе которых будет определен постоянный статус территорий и обсуждены условия мирного договора между Израилем и Иорданией.

Для Садата и Бегина Кэмп-Дэвидские соглашения стали личным дипломатическим триумфом. Возвращение Синайского полуострова в полной мере восстанавливало репутацию египетского президента. Впрочем, Садат был склонен интерпретировать и соглашение по Западному берегу и сектору Газа как значительную израильскую уступку палестинцам. Разве документ не обещал “полную автономию” и уважение “законных прав палестинского народа”? Тем более что Израиль до сих пор упорно воздерживался от официального употребления таких формулировок. В документе также говорилось, что аналогичные мирные соглашения должны быть заключены между Израилем и другими арабскими государствами, бывшими противниками Израиля, — что, в свою очередь, предупреждало какие-либо обвинения в адрес Египта относительно того, что он будто бы вернул себе Синайский полуостров, не позаботившись об интересах Иордании и Сирии.

И все-таки, если рассматривать ситуацию в истинном свете, то вряд ли можно было утверждать, будто Садат достиг (или, как настойчиво повторял Вейцман, “рассчитывал достичь”)чего-то большего, чем “фиговый листок” для прикрытия палестинской проблемы. Он согласился на весьма запутанную — предложенную, главным образом, израильской стороной — формулу, согласно которой вопрос об отводе израильских войск откладывался до последующих переговоров. Характер и рамки палестинского самоуправления также предстояло определить в ходе переговоров между Египтом, Иорданией и Израилем. Каждая из стран, по сути дела, сохраняла за собой право вето относительно определения тех полномочий, которые могли быть предоставлены палестинскому “органу самоуправления”. Бегин вряд ли был склонен к чрезмерному расширению таких полномочий. То же самое можно было с уверенностью сказать и относительно иорданской позиции. Помимо всего прочего, было зафиксировано право Израиля принимать “все необходимые меры” для обеспечения “своей безопасности на протяжении всего переходного периода и за его пределами”. Что значит — за его пределами? Сверх пятилетнего периода? Бегин, несомненно, был склонен настаивать на праве Израиля размещать свои войска на постоянной основе в ключевых с точки зрения безопасности пунктах как на территории Западного берега, так и в секторе Газа, тем самым ограничивая возможность маневра для будущих органов палестинского самоуправления. И наконец, требующий особой осмотрительности вопрос относительно статуса Иерусалима практически не нашел отражения в основном тексте документа. По настоянию Даяна этот вопрос рассматривался в специальных посланиях Садата и Бегина Картеру, причем израильский премьер-министр настаивал на том, что объединенный Иерусалим является столицей Израиля, тогда как египетский президент высказывался в пользу арабского правления в восточной части города.

Хотя Садат и ограничился, по сути дела, “фиговым листком” для Палестины, его-то страна, несомненно, получила благодаря Кэмп-Дэвидским соглашениям конкретную и вполне ощутимую пользу. Теперь он мог позволить себе по меньшей мере вдвое сократить численность египетской регулярной армии. Кроме того, Соединенные Штаты выразили свою готовность создать западный экономический консорциум для осуществления значительных капиталовложений в экономику Египта. Вот какие блага ожидали Садата и весь народ Египта после Кэмп-Дэвида: мир и уверенность в том, что уровень жизни в стране, впервые за долгие годы, станет нормальным. Не было, следовательно, ничего удивительного в том, что 17 сентября 1978 г., после двенадцатидневных переговоров, проходивших в непростой обстановке, постоянно на грани срыва, Садат все же предстал, вместе с Картером и Бегином, перед телекамерами на процедуре подписания договора в Белом доме. На следующий день трое лидеров выступили на совместном заседании сената и палаты представителей США, и тогда телезрители, смотревшие эту передачу, удостоились незабываемого зрелища: Бегин и Садат, обнимающиеся перед аудиторией аплодирующих конгрессменов. Теперь путь к миру стал, по всей видимости, значительно более близким.

Бегин сразу же сделал первый шаг в этом направлении, представив привезенные из Америки документы кнесету. Законодатели, после семнадцатичасового обсуждения, одобрили соглашения — 84 голосами против 19. При этом, однако, из числа 43 членов кнесета от Ликуда “за” проголосовали лишь 29 человек. Именно таким образом ликудовцы наиболее правых взглядов высказали неодобрение своему лидеру; итак, становится понятным, почему Бегин действовал с особой осторожностью, обсуждая эти документы в Кэмп-Дэвиде. Собственно говоря, и у Садата в Кэмп-Дэвиде имелись отнюдь не безосновательные дурные предчувствия. Больше всего он опасался недоброжелательной реакции арабского мира. Даже Хасан, король Марокко, бывший его самым искренним и верным сторонником, на этот раз отреагировал более чем сдержанно и уклончиво. То же самое можно сказать и о короле Иордании Хусейне. Что же касается Халеда, короля Саудовской Аравии, то он вовсе никак не отреагировал, и это молчание было весьма зловещим. Однако в Каире вернувшегося из США Садата встретили восторженные толпы, и народное ликование было сравнимо с тем днем, когда Садат прилетел из Иерусалима. Несомненно, народ разделял точку зрения своего лидера: их всех ожидают мир и благосостояние. Надежды на благополучный исход получили особое подтверждение, когда Садат и Бегин были удостоены Нобелевской премии мира за 1978 г.

В своем стремлении укрепить эти надежды Садат решительно взялся за искоренение антиизраильской кампании, активно проводимой в египетских средствах массовой информации и учебных заведениях. Сразу же после заключения Кэмп-Дэвидских соглашений в Египет стали приглашать израильских журналистов, преподавателей высшей школы, ученых и прочих лиц интеллигентного труда. Там они встречали самый сердечный прием со стороны не только своих египетских коллег, но и простых египтян. В Израиле тоже явственно ощущалось освобождение от гнета военной опасности, от бесконечных потерь и утрат. Правда, хорошо помнившие горький опыт разочарований после Шестидневной войны и Войны Судного дня, израильтяне были более сдержанными в проявлении своих эмоций. Никто не решался искушать судьбу.

Садат маневрирует, Картер играет свою игру

Согласно условиям Кэмп-Дэвидских соглашений, Египет и Израиль обязались в течение трех месяцев завершить обсуждение последних деталей мирного договора. В середине октября 1978 г. переговорные группы обеих стран собрались в Вашингтоне. Египетскую делегацию возглавляли министр обороны Хасан Али и исполняющий обязанности министра иностранных дел Бутрос Бутрос-Гали[299], израильскую делегацию — Даян и Вейцман; в переговорах, как обычно, принимал участие Государственный секретарь США Сайрус Вэнс. Изначально атмосфера переговоров была многообещающей. Однако по мере того, как один черновой вариант документа за другим отвергались участниками, все яснее становилось, что серьезным препятствием является не ситуация на Синайском полуострове, а поселения на Западном берегу. Перед подписанием рамочного соглашения 17 сентября Картер исходил из предположения, что Бегин прекратит строительство новых поселений до тех пор, пока палестинцы не закончат формирование своего “органа самоуправления”. Однако буквально через несколько дней после Кэмп-Дэвида израильский премьер-министр, стараясь сохранить лояльность по отношению к сторонникам твердой линии в своем кабинете, выступил с “уточнением” своей позиции. Замораживание строительства поселений, разъяснил он, распространяется лишь на трехмесячный (или даже меньший) период, необходимый для окончания работы над текстом египетско-израильского мирного договора. Такое заявление привело Картера в сильнейшее замешательство, и он направил Бегину частное послание, содержавшее убедительную просьбу не чинить препятствий мирному процессу. Израильский премьер-министр, однако, продолжал стоять на своем.

Впрочем, у Садата оснований для беспокойства было еще больше, чем у Бегина. В Египте начала сгущаться атмосфера недовольства. И сторонники линии Насера, и религиозные фанатики, включая остававшихся на свободе “Братьев-мусульман” (чья группировка была объявлена в стране вне закона) начали выступать против Кэмп-Дэвидского рамочного соглашения. Недовольство зрело и в дипломатических кругах; министр иностранных дел Камил ушел в отставку в знак протеста. В начале ноября 1978 г. посланцы арабских стран снова собрались на совещание в Багдаде. Реагируя на давление, оказываемое палестинскими террористическими группировками, собравшиеся арабские лидеры подготовили список санкций, которые они намеревались наложить на Египет в случае, если тот подпишет мирный договор с Израилем. На Садата эти угрозы произвели впечатление; он осознал, что все-таки следовало настоять на том, чтобы заключение египетско-израильского мирного договора и выборы в палестинский “орган самоуправления” были взаимообусловлены в тексте соглашения. Хотя договаривающиеся стороны и видели здесь наличие несомненной внутренней связи, тем не менее в ходе рассмотрения результатов Кэмп-Дэвидского договора как израильтяне, так и египтяне признавали, что оба соглашения — палестинское и синайское — являются независимыми документами. Теперь же Садат ощутил насущную необходимость внести соответствующие изменения, и вот 2 ноября исполняющий обязанности министра иностранных дел Египта Бутрос-Гали выступил с требованием определить строгий временной график палестинских выборов еще до официального подписания мирного договора с Израилем; кроме того, он заявил, что дипломатические отношения в полном объеме между двумя странами могут быть установлены только через месяц после выборов.

Бегин и члены его кабинета отвергли новое предложение без колебаний. Взаимосвязь синайского и палестинского соглашений никак не входила в их планы. Ко всему прочему, Каир начал выдвигать дополнительные требования о внесении изменений в черновой вариант договора. Для начала египтяне поставили вопрос о “пересмотре” мер по обеспечению безопасности на Синайском полуострове через пять лет после заключения договора. Далее, они обратились к Израилю с просьбой, в качестве жеста доброй воли, начать промежуточный отвод войск с Синайского полуострова не через девять, а через шесть месяцев после подписания договора. Затем они потребовали, чтобы египетские представители “присутствовали” в Газе во время выборов в палестинский “орган самоуправления”. На каждую из этих просьб Израиль отвечал категорическим отказом. Кроме того, ощутив растущее недоверие к Садату, кабинет Бегина, со своей стороны, выступил с новыми требованиями. В Кэмп-Дэвиде было достигнуто понимание того, что египетско-израильский договор никак не будет связываться с теми договорами о взаимной обороне, которые Египет ранее заключил с другими арабскими странами (и которые были направлены против Израиля). Теперь же египетское правительство выступило с утверждением, что заключенные ранее межарабские договора будут иметь приоритетную силу по отношению к договору с Израилем. Придя в смятение, Бегин выдвинул встречное требование: внести в текст договора положение о приоритетной значимости настоящего договора по отношению ко всем прочим обязательствам Египта. Второе израильское требование было связано с синайской нефтью. С учетом неблагоприятных событий, происходивших в Иране[300], стране, обеспечивавшей 40 % израильского потребления нефти, правительство Бегина хотело получить гарантии, что Израиль и в дальнейшем сможет покупать нефть из синайских скважин — собственно говоря, тех скважин, которые израильские инженеры пробурили, реконструировали и эксплуатировали на протяжении одиннадцати лет, пока Синайский полуостров был в руках Израиля. На оба свои требования Израиль получил отрицательный ответ.

К декабрю 1978 г. вероятность заключения мирного договора по-прежнему была невелика, а между тем истекал трехмесячный срок, определенный в Кэмп-Дэвиде для окончательной выработки текста. И тогда, 11 декабря, Госсекретарь Вэнс и его советники начали раунд усиленной челночной дипломатии продолжительностью в месяц, предложив в Каире и Иерусалиме не менее десяти вариантов договора. Однако выход из тупика так и не обозначился. Решение остававшихся проблем не было найдено и в ходе второй встречи министров иностранных дел, состоявшейся в конце февраля 1979 г. в Кэмп-Дэвиде. К этому времени редакционные статьи египетских и израильских газет были полны неутешительных прогнозов. Неужели визит Садата в Иерусалим стал всего лишь краткой передышкой в ряду бесчисленных дипломатических неудач: перемирие, достигнутое на Родосе в 1949 г., переговоры, организованные Согласительной комиссией ООН по Палестине, проходившие в апреле—сентябре 1949., заседания Смешанной комиссии по вопросам перемирия в 1950-х гг., Резолюции Совета Безопасности ООН № 242 и № 338, соглашения о разъединении войск в 1974–1975 гг.? Не стал ли Кэмп-Дэвид всего лишь очередной вехой на пути поисков недостижимого мира, которой также суждено забвение?

Паломничество на Ближний Восток

В марте 1979 г. Джимми Картер неожиданно объявил о новой запланированной инициативе — впоследствии он признает, что это было “актом отчаяния”. Президент США сам отправился в Египет и Израиль с целью достижения прорыва в мирном процессе. Как выяснилось, Картер намеревался предложить решение двух проблем, представлявшихся до сего времени неразрешимыми. Что касается проблемы “увязки” двух соглашений, то американцы порекомендовали добавить к тексту договора “дополнительный документ”, в рамках которого Израиль должен был просто согласиться на завершение “переговоров” по вопросу о выборах на Западном берегу и в секторе Газа в течение одного года после подписания договора. Если же выборы будут отложены вследствие отказа от сотрудничества с иорданской или палестинской стороны, то Израиль в таком случае не будет нести за это никакой ответственности. Были также внесены уточнения в положение относительно приоритетности египетских договоров с Израилем и с другими странами. Договор между Египтом и Израилем будет считаться имеющим обязательную силу, но при этом не будет указываться его приоритетная значимость по отношению к договорным обязательствам с другими арабскими странами. Израильтяне положительно отреагировали на эти американские предложения. Египтяне также их не отвергли.

Итак, 7 марта Картер и сопровождающие его лица отправились на Ближний Восток и на следующий день прибыли в Каир. Египтяне оказали им теплый прием, а сам Садат проявил полную сговорчивость. “Садат положительно отреагировал на предложенные нами изменения, — писал впоследствии Картер, — и в течение часа мы с ним решили все [остававшиеся] вопросы”. В приподнятом настроении американцы вылетели 10 марта в Израиль. Однако в Иерусалиме их ожидал значительно менее воодушевленный прием. Толпы встречающих были настроены не очень восторженно. Президенту и его советникам было указано, что ключевые проблемы по-прежнему остаются нерешенными, и в их числе вопрос гарантированных прав на закупки синайской нефти и график обмена послами, причем израильская сторона настаивала на соблюдении первоначального плана, то есть это должно было произойти по прошествии примерно половины срока с момента начала вывода израильских сил из Синая. Даже обещание Картера о строительстве двух авиабаз для израильских ВВС в Негеве не смягчило позиций Бегина. Ему требовались дополнительные доказательства американской поддержки. Здесь Госсекретарь Вэнс увидел возможность для маневра. Бегину был представлен список боевой техники, предназначавшейся Израилю, а также обещана дополнительная военная и экономическая помощь на сумму порядка 3 млрд долларов в год (Египту было обещано 2 млрд долларов). На следующий день Бегин заявил о своем предварительном согласии. Картер немедленно отбыл в обратный путь, совершив незапланированную остановку в Каире, где прямо в аэропорту они с Садатом обсудили новейшие израильские уступки. Признает ли Садат их приемлемыми? Несмотря на оговорки своих советников, египетский президент дал утвердительный ответ.

Соглашение, достигнутое на протяжении этих пяти изматывающих дней в Каире и Иерусалиме, включало два пересмотренных текста договоров, три дополнения, одно приложение, протоколы и шесть посланий. Как и в Кэмп-Дэвиде, второй документ представлял собой собственно египетско-израильский мирный договор. Что же касается первого документа, то он, имея формально вид “дополнительного документа”, содержал всеобъемлющие положения о мире с палестинцами; согласно его условиям, оба лидера соглашались начать переговоры по вопросу арабского самоуправления через месяц после ратификации египетско-израильского договора и сделать все зависящее от них, чтобы добиться в течение года соглашения о создании независимого палестинского государства (хотя при этом и не брали на себя формальных обязательств достигнуть этой цели). В случае достижения взаимопонимания по этому вопросу и после проведения выборов в палестинский “орган самоуправления” Израиль соглашался, через месяц после выборов, объявить о прекращении полномочий военной администрации на территориях и вывести свои войска в заранее оговоренные зоны. Затем, согласно Кэмп-Дэвидским соглашениям, должен был начаться пятилетний переходный период. Что касается статуса Иерусалима, то этому вопросу в новом варианте соглашения особого внимания не уделялось.

После того как проблема “увязки” двух соглашений была решена, открылись пути для достижения компромисса относительно египетско-израильского договора. Статья VI договора в новой редакции выглядела следующим образом: “Настоящий договор не оказывает никакого воздействия… на права и обязательства сторон в рамках Устава ООН”. Эта формула позволяла Садату заявить о своей обязанности соблюдать ранее принятые обязательства в рамках региональных оборонительных договоров — в случае, если бы Израиль напал на какую-либо арабскую страну. Соответственно, Израиль получал заверения, что “в случае конфликта между обязательствами сторон в рамках настоящего договора и какими-либо [иными] их обязательствами, обязательства настоящего договора считаются имеющими приоритетное значение”. Далее, был подтвержден трехлетний график поэтапного отхода израильских сил, составленный еще в Кэмп-Дэвиде. Согласно строго определенной последовательности, израильские силы предполагалось отвести в течение девяти месяцев после ратификации договора к линии Эль-Ариш—Рас-Мухаммед. Собственно говоря, следуя предложенной Картером инициативе, Бегин выразил готовность пойти на большее: израильский премьер-министр объявил, что армия Израиля завершит отход к этой промежуточной линии в течение двух месяцев, то есть на семь месяцев раньше графика. После этого Садат “в неофициальном порядке” заверил Картера, что согласится на обмен послами через месяц после завершения израильского промежуточного отступления.

Нефтяной вопрос был разрешен буквально накануне церемонии подписания договора. В прилагаемом к договору протоколе египтяне выразили согласие продавать Израилю нефть “в рамках обычных коммерческих операций” на тех же условиях, что и другим потребителям. Это согласие было подкреплено американским меморандумом, который обещал обеспечивать израильские потребности в нефти (в случае объявления нефтяного бойкота) на протяжении не менее чем 15 лет. В этом же меморандуме Соединенные Штаты брали на себя еще более значительные обязательства, подтверждая свою готовность — в случае, если нарушение договора поставит под угрозу безопасность Израиля — рассмотреть “такие меры, как усиление присутствия США в регионе, предоставление Израилю чрезвычайной [военной] помощи и использование Военно-морских сил США для обеспечения безопасности, которая оказалась поставленной под угрозу в результате нарушения договора”.