Если бы проект Булыгина был осуществлён, страна сделала бы немалый шаг вперёд, избегая, тем не менее, резкой ломки государственных устоев. Но запаздывание с реформами привело к тому, что такие меры уже не могли послужить выходом из кризисной ситуации. Развитие революции требовало от царя больших уступок. Под давлением либералов из ближайшего окружения Николай II вынужден был согласиться с программой, предложенной С. Ю. Витте, по мнению которого российское общество требовало введения правомочного законодательного органа и гражданских свобод[118].

Реформы 1905–1907 гг. явились наиболее зримым результатом Первой русской революции. Начало им было положено Манифестом 17 октября 1905 года. Он декларировал неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний и союзов. Но главным в документе было другое. В нём юридически ограничивалась самодержавная власть царя[119]. Манифест не только провозглашал создание законодательного органа, но и устанавливал «.как незыблемое правило», что никакой закон не получит теперь правовой силы без одобрения его народным представительством[120].

Глубина и радикализм перемен имели и свою оборотную сторону. Бюрократия была не готова к столь существенным новшествам. В дальнейшем она предпринимала всё от неё зависящее, чтобы свести к минимуму масштаб вырванных у неё реформ. Нелегко шёл на ограничения своих полномочий и Николай II. Известно, к примеру, что в ходе обсуждения возможных прав будущей Думы, он предлагал именовать её не Государственной, а Государевой, что совершенно иначе определяло бы её статус[121].

Жажда реванша в правящих кругах росла и в результате негибкой позиции либералов. После издания Манифеста 17 октября возникла потребность в документах, регулирующих деятельность Думы. Фактически возглавивший эту работу Витте провёл целую серию консультаций с виднейшими деятелями оппозиции. Прозвучавшие на встречах с ними требования, поразили его свой жёсткостью[122]. Переговоры зашли в тупик[123]. В результате Витте перешёл на консервативные позиции и выступил за сужение прав Думы, что сказалось на судьбах русского парламентаризма самым непосредственным образом[124].

Начало работы Думы, первого с 1768 года представительного общеимперского учреждения, было назначено на 27 апреля 1906 года. Незадолго до этого, 20 февраля, было издано «Учреждение Государственной думы». На то обстоятельство, что оно было принято до начало работы самой Думы, стоит обратить внимание. В этом можно увидеть особый смысл. Необходимо было, чтобы закон о народном представительстве вышел именно из рук монарха, а не самого парламента[125]. Этот шаг на долгие годы вперёд предопределил характер взаимоотношения исполнительной и законодательной власти в России. Суть этих взаимоотношений достаточно наглядно проявилась и в судьбе уже первых двух Государственных дум.

Левые либералы назовут новое учреждение в системе самодержавия «Думой народного гнева». Состав I Государственной думы вполне оправдывал это название. Как минимум ³/₅ мандатов принадлежала в ней оппозиции: кадетам, трудовикам, социал-демократам и примкнувшим к ним беспартийным. Председателем её был единогласно избран профессор Московского университета, известный специалист по римскому праву, кадет и видный представитель русского масонства С. А. Муромцев[126]. Либеральная оппозиция предъявила власти ряд общедемократических требований. Было среди них и требование «ответственного министерства»[127]. Однако центральным в первой Думе был аграрный вопрос, на радикальном решении которого настаивали депутаты.

В ответ на это царские чиновники развернули травлю Думы в подконтрольных правительству изданиях. В «Правительственном вестнике» печатались многочисленные «всеподданнейшие письма», материалы, искажающие деятельность парламента. А 9 июля 1906 года, придя на очередное заседание, депутаты увидели перед собой запертые двери и рядом на столбе царский манифест о прекращении работы Думы. Около 200 депутатов не подчинились решению исполнительной власти и собрались в Выборге, где ими было принято воззвание «Народу от народных представителей». «Выборгское воззвание» отличалось своей бескомпромиссностью. В нём, по существу, звучал призыв к общегражданскому бойкоту правительства. Позже, действуя именно так, Ганди добился падения британского владычества в Индии. «Ни копейки в казну, ни одного солдата в армию» – требовали думцы[128]. Но правительство и не вошедшие в Думу крайне левые партии уже успели создать о Думе мнение как о «пустой говорильне», и обращение депутатов осталось неуслышанным. I Государственная Дума просуществовала 72 дня, что невольно заставляет вспомнить судьбу Парижской Коммуны и Иваново-Вознесенского Совета[129]. Несмотря на такой короткий срок её существования, современники высоко оценили её роль в истории страны, полагая, что сам факт её деятельности определит на долгие годы направление развития российского общества[130].

Не менее драматично складывались события и вокруг II Государственной Думы. Она работала всего 103 дня: с 20 февраля по 2 июня 1907 года. В ходе выборов во II Думу проявилась важная черта российской политической жизни. Речь идёт о размывании электората центристских партий. Катеты, к примеру, потеряли во II Думе по сравнению с первой 80 депутатских мест. Накопление сил шло на полюсах политического спектра. Усилили свои позиции правые. Особенно впечатляли успехи левых. Из 518 мест 118, т. е. более 20 % принадлежало социал-демократам, эсерам и народным социалистам. К ним примыкали ещё 104 депутата формально беспартийной, но находившейся под сильным влиянием левых крестьянской трудовой группы. В общей сложности на долю социалистов приходилось 43 % депутатских мандатов. По этому показателю, а также по количеству депутатов, пришедших в Таврический дворец прямо от станка и сохи, русская Дума оказалась самым левым парламентом мира[131].

Среди важнейших вопросов во II Думе оставался аграрный вопрос, из-за которого была распущена I Дума. Кроме того, депутаты обсуждали деятельность военно-полевых судов, положение безработных, призыв в армию и другие актуальные для страны проблемы. Чтобы умалить значение парламента и фактически саботировать его работу, правительство решило своеобразно использовать своё право вносить на рассмотрение Думы законопроекты. Воспользовавшись более чем шестимесячной паузой в работе Думы, кабинет Столыпина подготовил для рассмотрения в ней большое количество документов, касающихся второстепенных по важности вопросов. Целью правительства было завалить парламент законодательной «вермишелью» и не позволить ему стать органом, объединяющим живые силы страны. Когда эта тактика провалилась, самодержавие пошло на государственный переворот. Предлогом для него стала якобы готовившийся социал-демократической фракцией Думы заговор с целью насильственного изменения существующего государственного строя. 1 июля Столыпин потребовал отстранения от участия в работе Думы 55 социал-демократических депутатов и немедленного лишения 16 из них депутатской прикосновенности. Революция, начавшаяся провокацией, провокацией и заканчивалась, что лишний раз говорит о роли этой формы политической борьбы в России… В воскресенье, 3 июня 1907 года, указом царя II Государственная дума была распущена[132].

Сутью государственного переворота, однако, был не сам роспуск Думы. Статья 105 Основных государственных законов не требовала ни обосновывать, ни мотивировать причины роспуска Думы[133]. Право роспуска было действенным средством в руках исполнительной власти в её отношениях с парламентом. Угроза потерять своё высокое положение безотказно заставляло многих депутатов умерять свой тон в общении с правительством[134]. Незаконным со стороны монарха было произвольное изменение избирательного закона. В Манифесте от 20 февраля 1906 года «Об изменении учреждения Государственной думы» провозглашалось, а позже в Основных государственных законах было закреплено, что избирательные законы не могут изменяться без санкции самой Думы[135].

После принятия нового избирательного закона, по сути, завершился длительный процесс трансформации Российского государства. Органы власти и управления, административная система, сформировавшиеся к этому времени, останутся фактически неизменными вплоть до свержения царизма. Как же выглядели отныне отдельные звенья этой новой российской государственности, задачей которой было упорядочить шедшие в стране модернизационные процессы и не допустить скатывания общества к анархии?

Так, что касается основания государственного устройства, а именно административной системы, то здесь картина была следующей. К началу века Россия делилась на 78 губерний и 19 областей. Губернии в основном делились на уезды. Области – на округа или в ряде случаев на отделы и края. Всех уездов, округов и приравненных к ним административных единиц насчитывалось 815. Более мелкими единицами выступали волости (в русских губерниях), гмины (в Царстве Польском), станицы (в местностях, заселённых казаками), улусы и другие образования. Всего подобных административных единиц насчитывалось 18012. Некоторые города были исключены из уездно-окружной системы и управлялись как самостоятельные административные единицы. Города Царское Село, Петергоф, Павловск и Гатчина считались дворцовыми. Управление ими находилось в руках придворного ведомства. Кроме этого некоторые ведомства имели и свои административные единицы. Так, в начале века в стране действовали 14 военных, 12 судебных и 15 учебных округов, и кроме этого – 62 духовные епархии (церковь, как известно, была в то время частью государственного аппарата)[136].

Таким образом, волость служила низшим звеном государственного управления. Важно подчеркнуть, что волость не являлась территориальным подразделением уезда. Охватывая лишь земли с крестьянским населением, волости не покрывали всей площади уезда. Поэтому волость – это единица крестьянского управления, а также суда.

Ниже волости находилась сфера крестьянского самоуправления. Процесс формирования органов крестьянского самоуправления в том виде, в каком они вошли в XX век, был начат отменой крепостного права. Отмена крепостного права в этом смысле с точки зрения политического устройства имела ещё большее значение, чем с точки зрения экономики. Разрушая прежние патерналистские отношения, государство нуждалось в новой системе политической адаптации крестьянства. Все последующие реформы управления можно считать следствием этого шага.

В основе органов крестьянской организации находилось «сельское общество». Оно состояло из крестьян одного или нескольких сёл, совместно пользующихся угодьями, «или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды»[137]. Таким образом, речь по существу идёт об общине. Важно подчеркнуть, что правительство пыталось придать ей не столько хозяйственный, сколько административный статус. Органом управления сельским обществом был сельский сход. Он выбирал сельского старосту и других должностных лиц. В волость объединялось несколько таких сельских обществ. Высшей властью в волостях обладали волостные сходы, избираемые, как правило, на трёхлетний срок[138]. Волостной сход избирался общиной, но вовсе не согласно местной традиции, как считает американский исследователь Д. Дж. Рейли[139], а согласно закону[140].

Несмотря на постоянную череду преобразований, вплоть до 1917 года крестьянское самоуправление так и не удалось полностью вписать в систему государственного управления. Сфера его деятельности замкнулась на локальный уровень. Выше волости политическая инициатива крестьян не допускалась. К 1913 году действовали губернские и уездные по крестьянским делам присутствия, а также земские участковые начальники. В их функции входил надзор над органами крестьянского самоуправления.

Сами же уездные и губернские органы власти от крестьянского самоуправления никак не зависели. Управление здесь находилось в руках представителей центральной власти: урядников – в уездах, губернаторов и генерал-губернаторов – в губерниях. Генерал-губернаторы назначались в столичные губернии или окраинные территории либо для управления несколькими губерниями или областями, объединяемыми в особую административную единицу – генерал-губернаторство или край[141]. На должность губернатора и генерал-губернатора могли претендовать только князья, графы, бароны и прочие представители высшей аристократии[142]. К примеру, генерал-губернатором Москвы был Великий князь Сергей Александрович, убийство которого И. П. Каляевым 4 февраля 1905 года стало важным событием Первой русской революции[143].

С 1864 по 1892 гг. создаются губернские, уездные и городские органы самоуправления. Среди причин, толкнувших самодержавие на этот шаг, называют, как правило, развитие в стране капитализма. Считалось, что благодаря рынку вся инфраструктура общества усложнилась настолько, что прежний аппарат управления оказался не в силах нормально руководить им. Среди предпосылок реформ самоуправления называлась отмена крепостного права. Имелось в виду, что отмена рабства дала возможность охватить самоуправлением большую часть общества[144].

Сегодня подобные схемы, рождённые типичным европоцентризмом, вряд ли можно признать достаточными. На Западе, действительно, рост буржуазных отношений мог стать единственной причиной реформ в сфере управления. Переход от феодализма к капитализму там сопровождался приобщением населения к местному управлению. Не могли не сказаться в странах Запада темпы и размах капитализации общества. В России ситуация была в корне иной. Известно ведь, что дискуссии о темпах развития и зрелости русского капитализма не утихали вплоть до периода сталинской индустриализации. Понятно, что возникли они не на пустом месте. Среди причин, породивших эти дискуссии, были и особенности русского капитализма, и его относительная отсталость[145]. Но если подобное было актуально применительно к началу XX века, то к середине XIX века это было актуально ещё в большей мере.

Кроме того, капитализм рос в России как уклад, параллельный по отношению к традиционной экономике страны. Отсюда его верхушечный характер. Первоначально буржуазные отношения в большей мере затрагивали верхи общества. Подавляющее большинство населения, принадлежавшее к социальным низам, долгие годы оказывалось не вовлечённым в орбиту развития капитализма. Впрочем, и в прошлом признавалось, что аграрная реформа 1861 года носила ущербный характер и сковывала рост в стране буржуазных отношений.