Общественность негодовала, что Основные законы, т. е. «конституция» наша, были забронированы против пересмотра в порядке думской инициативы. Сколько было пролито на эту тему чернил! В особенном порядке для изменения конституции ничего ненормального нет, он существует в громадном большинстве конституций. Но меньше, чем где-либо, были основания негодовать на это русской общественности: она еще не попробовала применить свою первую конституцию, не успела на практике увидать ее недостатков. Ее критика основывалась лишь на том, что в конституции не было полного народовластия и подчинения всей власти народному представительству. Если бы Основные законы забронированы не были, то первые шаги представительства непременно были бы направлены на продолжение борьбы с властью, а не на сотрудничество с ней в осуществлении всеми сознанных и необходимых реформ. Эта борьба привела бы к победе той или другой стороны, т. е. к восстановлению самодержавия или к торжеству революции. Было счастьем для нас, что Основные законы мудро эту ненужную борьбу устранили.
Разве Основные законы мешали Думе проводить те законы, которые были нужны стране? Мы жаловались на то, что конституция нехороша, не замечая, что большинство неприятных статей конституции в Основных законах не числятся и забронированы не были. Мы, например, осуждали наши избирательные законы и были правы. Избирательный закон, особенно 3 июня [1907 года], должно и можно было исправить. Но они не входили в Основные законы, были поэтому думской инициативе доступны. Почему же их не исправили? В сущности, потому что оппозиция по своей привычке хотела иметь все или ничего; она не хотела отказываться от четыреххвостки. Но такого избирательного закона сама 3-я Дума не захотела бы, и ее нельзя за это винить. А исключить и переменить те статьи, которые давали администрации возможность «избирательных плутень», что было настоятельно, нужно и важно и что было вполне возможно провести даже в 3-й Думе, — этих мелочей оппозиция не хотела. Итак, «тактика», а не Основные законы помешала нам в избирательный закон внести улучшения.
Другой пример. Мы жаловались на Бюджетные правила, которые будто бы нарушали права народного представительства[955]. Но большинство статей, против которых возражения были возможны, не были забронированы Основными законами; законопроект об их изменении был в 3-ю Думу внесен кадетскою фракцией[956], и сама Дума с ним не согласилась. Я постараюсь потом доказать, что не согласилась резонно, ибо многие из ненавистных нам бюджетных правил были только предусмотрительной оценкой действительности. Забронирование Основных законов избавляло нас от напрасной потери времени на бездельные, чисто доктринальные споры.
Критики утверждали, что, вопреки Манифесту [17 октября 1905 года], в некоторых отраслях верховная власть могла законодательствовать помимо народного представительства. Они особенно настаивали на ст[атьях] 96 и 97[957], на так называемом военном законодательстве. Это правда. Правда и то, что сам Манифест 17 октября никаких исключений не предусматривал и потому объем его в этом пункте был действительно сужен. Но важно не точное соответствие конституции Манифесту, который еще не был законом; важна желательность и допустимость этих ограничений.
Военные ограничения были не единственными; были и другие. Ст[атьи] 65 и 68[958] устанавливали особый порядок для церковного управления, ст[атьи] 21 и 175[959] — для Учреждения об Императорской фамилии. Никому не приходило в голову, однако, отстаивать и в этих областях полноту прав народного представительства. Все бы были удивлены, если бы Думе, как английскому парламенту, предложили на утверждение церковный молитвенник. Поэтому не самый принцип изъятия некоторых государственных дел (ибо церковь не была отделена от государства), а только применение этого изъятия к военным вопросам вызвало негодование.
Делая это изъятие, авторы Основных законов, по-видимому, действительно больше всего руководились мыслью установить исключительную зависимость войска от государя. Когда правый М. Г. Акимов возражал против титула «неограниченный», он признал, что «Совет министров искал других способов, кроме слов, чтобы оградить права государя». «Войско — Ваша опора, — говорил он простодушно, — и если в Основных законах не сказать про него ничего, наше положение будет безвыходно»[960]. В эпоху конфликта о штатах Морского генерального штаба помню разговор с Витте, который вел кампанию против Столыпина[961]. Витте уверял, между прочим, будто сам он этого конфликта не хотел; он предупредил П. А. Столыпина, что его законопроект противоречит статье 97-й и вводит вмешательство Думы в область, в которую она сознательно не допускалась. Но потому ли, что Столыпин Витте не переносил, из упрямства или из самоуверенности, он пошел напролом и потерпел поражение. Витте мне тогда говорил, что правительство хотело сознательно, чтобы войско зависело исключительно от государя, было всем обязано только ему и могло бы не знать ничего о Государственной думе. Таким образом, цель допущенного для военных законов изъятия подтверждает подозрения нашей общественности.
Но важна не цель, какую авторы конституции преследовали; важно то, что Основные законы дали этому вопросу решение правильное. Если думать не только о том, как увеличить права Думы или монарха за счет друг друга, а о пользе армии, России и самой конституции, то область военного законодательства действительно должна быть изъята из компетенции Думы.
Войско — своеобразная часть государства; для демократии оно всегда инородное тело, пережиток чего-то старого и опасного. На войско всегда опирается власть против народа, оно же может дать чрезмерную силу популярным военным вождям. Этого нельзя уничтожить. Поэтому свободолюбцы принципиально не любят постоянного войска и принуждены быть «пацифистами». Одно не идет без другого. Можно понять утопистов, которые проповедуют разоружение, признают самоопределение народностей, вплоть до отделения, предвидят разрешение споров между государствами путем арбитража. Такие люди последовательны, когда вместе с тем отрицают и войско. Но если стоять на почве реальной действительности, признавать себя обязанным охранять интересы данной страны и терпеть необходимость военной силы, то ее нельзя подчинять общим законам. Она с ними несовместима. Понятие войска отрицает принципы свободы, равенства, самоуправления, заменяя их понятиями иерархии и дисциплины. Потому войска нормально отстраняются от политической жизни, не участвуют в выборах, должны стоять вне партийных делений. Надо или отказаться от существования войска, или строить его на особых началах. Безумно желать превратить всю страну в казарму, как об этом мечтал Николай I, но также безумно применять к войскам принципы равенства и свободы. Эти принципы уничтожат войско, как его уничтожила Февральская революция со своими комитетами, комиссарами, судом присяжных и добровольною дисциплиною. Устроение войска поэтому не может быть делом народного представительства. Представительство есть самоуправление, оно пишет законы, по которым само будет жить, в этом его raison d’être и его оправдание. Оно не может писать законов для мира военного, который его не выбирает, и составлять нормы, которых на себе не будет испытывать. Если для войска нужны особые законы, то необходим для них и особый порядок законодательства, соответствующий духу военного мира. Конечно, если бы наше представительство было политически зрелым и атмосфера была бы нормальна, предоставление этих вопросов общему порядку законодательства могло бы не стать роковым. Тогда представительство добровольно могло бы подчинять свое решение авторитету военных вождей. Но ожидать подобного самоограничения от Государственной думы в тогдашнем ее настроении было нельзя. Естественным выходом из этого тупика было создание особого порядка военного законодательства. Только это могло спасти войско от разложения, конституционный строй — от конфликтов, а Россию — от потери своей военной силы. Конечно, благодаря этому войско оставалось главной опорой существующей власти. Но иначе и не должно было быть. Войско не может одновременно быть защитой страны и не быть опорой правительства. Либо нужно отказаться от войска, чем бы это ни грозило для государства, или войско должно подчиняться не партийным вождям, не демагогам, а только законной власти страны. А кто мог быть главой войска в России, кроме ее исторической власти? Не говорю про настроение самого войска, про его традиции, которые были еще действительной силой и бороться с которыми без нужды было безумием; я говорю только про естественный порядок в стране, в которой историческая власть не была сметена, осталась во главе государства и сама дала конституцию. Можно было с этим не помириться, продолжать работать на революцию. Но для тех, кто желал конституционной монархии, нельзя было подчинять судьбу войска политическим комбинациям Думы. С другой стороны, было бы ошибочно думать, что Основные законы лишили Думу всякого влияния на войско. У нее в руках оставалось бюджетное право, ассигновки на войско, а следовательно, право контроля за тем, на что деньги употреблялись. Популярность, которую получила Дума в войсках во время несчастий войны[962], показала, как и при 97-й статье можно было привлечь к себе расположение и доверие войска. Но общий порядок законодательства для всяких военных законов, для судов, дисциплины, устройства кадров открыл бы простор для опаснейшей демагогии, которая унесла бы с собой или войско, или конституцию. Можно бы приветствовать Основные законы за то, что они нас от этих соблазнов избавили.
Самым характерным ослеплением неопытного нашего общества было его отношение к знаменитой 87-й статье Основных законов[963]. Я говорю «знаменитой», так как, кажется, ее одну знало все образованное общество, ее на все лады осуждали. А трехдневный роспуск Государственного совета и Думы по этой статье для проведения закона о Северо-Западном земстве завершил ее печальную популярность[964]. А, однако же, эта статья была нужна и полезна для нас.
Опять-таки признаю, что первоначальной целью этой статьи могло быть желание дать власти возможность издавать всякие законы без Думы. Прения в Особом совещании такое толкование подтверждают. Статья была первоначально предложена в совсем другом тексте. Автором ее был сам Витте[965]. Он предложил дополнить Основные законы такой новой статьей: «Государь Император в обстоятельствах чрезвычайных издает указы в видах предотвращения грозящей государственному порядку опасности; действия таких указов прекращаются немедленно, по минованию указанных обстоятельств». «Эту статью, — заявил Витте, — я считаю необходимой»[966]. Предел «чрезвычайных указов» не был ничем ограничен; Витте шел так далеко, что допускал и оправдывал этой статьей даже государственный переворот. «Во всех государствах, — говорил он, — бывают необходимы coup d’état[967], дай Бог, чтобы нам не пришлось этого пережить, но если придется, то лучше иметь в этом случае возможность опереться на закон; тогда можно было бы совершить не coup d’état, а произвести переворот на законном основании»[968]. Такая откровенная постановка вопроса погубила статью. Сам государь ей сочувствовал. По крайней мере, когда князь Оболенский не без основания заметил, что такая статья равносильна отмене Государственного совета и Думы, государь ему возразил наивной или циничной репликой: «Этого не может быть, ибо меры, предусматриваемые новой статьей, могут быть применены лишь при обстоятельствах чрезвычайных»[969]. Статью, конечно, поддержал П. Н. Дурново, объявив, что «положение, в котором в настоящее время находится Россия, никогда нигде не бывало» и что поэтому эта статья должна применяться независимо от Положений об усиленной и чрезвычайной охране[970]. Но против статьи в предложенном виде восстали не только бюрократы-законники, как граф Пален, но даже правый М. Г. Акимов. Он правильно указал государю на бессмысленность аргументации Витте. «Во всем мире, — говорил он, — нет таких законов, которые предусматривали бы государственный переворот… Если есть сила, можно совершить переворот и без закона. Если силы нет, то и с законом переворота не сделаешь». А. А. Сабуров пошел еще дальше. «Такое постановление, — говорил он, — возбудит недоверие не только к правительству, но и к Вам, государь. Никто не поверит, что Вы сами отказались от Ваших прав; скажут, что Вы подготовили государственный переворот»[971]. Перед этими доводами государь уступил, тем более что недоверчиво относился к тому, что исходило от Витте. Но во время прений граф Пален мельком сослался на то, что вместо этой статьи надо было «применить австрийский закон». Так и было поступлено: была введена 87-я статья, соответствующая закону австрийскому[972].
В этой редакции статья уже страшна не была. Нельзя было отрицать и ее необходимости. Потребность в законодательных мерах могла явиться во время думских перерывов. Россия слишком велика, чтобы было легко собрать Думу на экстраординарную сессию, а с другой стороны, нельзя было заставлять правительство бездействовать или власть превышать. Это была бы наклонная плоскость. Было разумно дать законный исход для таких исключительных положений. Статья 87-я этим требованиям удовлетворяла. Над пользованием ею стоял очень реальный думский контроль. В течение двух месяцев после начала ближайшей сессии мера или сама собой отменялась, или должна была быть внесена на одобрение Думы; если Дума ее отвергала, действие ее прекращалось немедленно, не выжидая вотума Государственного совета[973].
Я не отрицаю, что к этой статье стали прибегать слишком часто. Она предполагалась как исключение, а на деле сделалась «бытовым явлением». Наша общественность была этим возмущена и не замечала, что подобное злоупотребление этой статьей было часто полезно и, кроме того, бывало вызвано Думой. А главное, менее всего этой статьей можно было пользоваться против Государственной думы. Такой случай был только один, и он показал, наоборот, силу Думы.
Это произошло с Министерством здоровья. Правительство знало, что Дума не сочувствовала созданию этого министерства; во время каникул оно его провело в порядке 87-й статьи[974]. Это было типичным злоупотреблением. Но что из него могло выйти? Соответствующий закон пришлось все-таки в Думу внести; все ухищрения, уговоры, просьбы, указания на «fait accompli»[975] не помогли. Дума решила своим правом veto воспользоваться. Был назначен день заседания, когда новоиспеченное министерство было бы уничтожено вотумом Думы, к великому конфузу правительства. Оно это поняло и взяло законопроект свой обратно. Этим Министерство здоровья уничтожалось. Правда, мы узнали потом, так как все это произошло за день до [Февральской] революции, что Министерство здоровья все-таки хотело иным, бесстыдным путем себя отстоять. Мы с Аджемовым в качестве комиссаров Временного комитета Государственной думы нашли на столе у министра юстиции неоткрытый пакет, в котором министр здоровья старался его убедить, будто взятие назад законопроекта не равносильно его отклонению и что поэтому его министерство должно быть признано существующим[976]. Циничность этого толкования была настолько ясна, что сам министр Г. Е. Рейн не решился бы его предложить, если бы не чувствовал в воздухе грозящего переворота. Он мог рассчитывать лишь на него[977]. Но вместо переворота пришла революция. В нормальное же время попытка провести неугодный Думе законопроект этим способом была бы предприятием безнадежным; за Думой оставалось последнее слово, и с этим правительству приходилось считаться.
Но не это несомненное злоупотребление доставило 87-й статье ее одиозную популярность. Она прославилась на всю Россию, когда Столыпин провел по ней закон о Юго-Западном земстве, распустив специально для этого на три дня оба законодательных учреждения. Конечно, это тоже было злоупотреблением, еще более очевидным. Но злоупотребление в данном случае было направлено не против Думы, а только против Государственного совета; мало того, только в такой форме эта статья и могла быть с успехом использована. Права Думы затронуты не были; Дума этот закон приняла, и Столыпин провел его в редакции Думы. Если бы и Дума была против законопроекта, он не мог бы эту меру принять. Пусть он распустил бы Думу на каникулы раньше, чем полагалось. Но, хотя несколько позже, все равно день бы пришел, когда законопроект пришлось бы в Думу внести, и Дума поступила бы с ним, как с Министерством здоровья. Если этого не случилось, то только потому, что большинство Думы, по существу, было за этот закон. Она не захотела из одного принципа угодный для нее закон отвергать. Но и этого опыта довести до конца не пришлось; Столыпин был убит раньше, чем закон мог быть внесен[978]. А когда он был внесен, то Дума его не стала рассматривать и тем оставила в силе. Обиженным оказался лишь Государственный совет.
Но злоупотребление этой статьей критики видели не в этих исключительных случаях, а в повседневной обыденной жизни. Правительство пользовалось ею слишком часто и не в тех «чрезвычайных обстоятельствах», о которых говорит ее текст. Это правильно, но этот прием оказался полезным. Он дал выход из тупика; в жизни оказались непредвиденные «чрезвычайные обстоятельства», а именно: неуменье Думы поспевать за текущим законодательством.
Опыт показал, что в Думу вносилось больше законопроектов, чем Дума могла рассмотреть; образовались залежи нерассмотренных дел и все увеличивались. В этом была вина и самой конституции, ее излишней централизации, ибо значительная часть дел, которые в Думу вносились, могли бы разрешаться местными установлениями. Вина была и в ненормальных отношениях Думы и власти, при которых Дума не соглашалась ограничиваться общими нормами, предоставив правительству определять декретами подробности закона. Но к этому присоединялась и медлительность Думы. Наши комиссии были чересчур многолюдны, потому что всякая партия хотела быть в комиссии пропорционально представлена. Работа в них шла очень плохо; посещались они неаккуратно. Кроме докладчика обыкновенно никто дела не знал. Это не мешало случайно завернувшим в заседание депутатам вносить экспромтом поправки, произносить длинные речи и мешать тем, кто работал. Большинство законопроектов застревало в самих комиссиях. Еще хуже дело шло в общих собраниях. Если мелкие законопроекты, которые Н. А. Хомяков картинно называл «вермишелью», проходили без прений и без внимания, целыми пачками, под виртуозным председательством князя Волконского, то мало-мальски серьезные занимали бесконечно много времени без всякой пользы, при полном равнодушии Думы. Дума еще не научилась законодательствовать; она тонула в собственном многословии. Она сделалась законодательной пробкой. Статья 87-я и дала ей самой неожиданный и спасительный выход. Во время вакантов не рассмотренные ею спешные законопроекты и стали проводиться в этом порядке.
Нарушало ли это права Государственной думы? Кто страдал от этого? Ведь проведенные так законы от контроля Думы не уходили. Более того: правительство могло проводить так только те меры, против которых оно принципиальных возражений не ждало. Практика это доказала достаточно ясно. Когда после роспуска 1-й Государственной думы Столыпин провел по 87-й статье массу законопроектов и внес их во 2-ю Думу, то эта левая, почти революционная Дума, решившись сразу отменить все, что из этих законов ей не понравилось, нашла не более трех или четырех, которые она отменила. Все остальные она оставила в силе. Правда, среди тех, которых она не тронула, был и аграрный закон 9 ноября, которому она не сочувствовала, но отменить который все-таки не решилась, боясь быть на этом распущенной[979]. Но это только подтверждает то, что я говорил. Права Думы были так велики, что законодательствовать помимо нее можно было только тогда, когда она по какой-либо причине этому не хотела противиться: дело Думы было смотреть, стоило ли ей идти на конфликт из-за закона аграрного? Но права отвергнуть этот закон она не лишилась. И когда мы видим, что в опытных демократиях признают необходимым давать правительству экстраординарные законодательные полномочия, вводят институты décrets-lois[980], чтобы упростить законодательную процедуру, избавиться от парламентской демагогии, то надо признать, что наши Основные законы раньше других указали остроумный и правильный способ дать нашей Думе возможность не потонуть среди парламентской волокиты.
Нельзя без улыбки над нашей наивностью и непрактичностью вспоминать и наше возмущение против стеснений в области бюджетных прав Думы. Можно сделать теперь одно любопытное наблюдение: то, что мы в наших Бюджетных правилах осуждали, то сейчас стараются ввести в парламентских странах, чтобы ограничить анархию, которую народное представительство вводит в бюджет. Подумать, что мы жаловались даже на то, что ст[атья] 114 Основных законов[981] нам запрещала исключать или сокращать платежи по государственным займам и другим принятым Россиею на себя обязательствам! Не характерно ли, что и в этой статье мы усматривали ограничение прав Государственной думы!
Как я уже указывал выше, Дума сделала попытку в порядке думской инициативы «исправить» Бюджетные правила и для этого прежде всего отменить статью 9 этих Правил о «легальных титулах»[982]. Как известно, ст[атья] 9 запрещала Думе в порядке бюджетном вычеркивать расход, основанный на легальном титуле, напр[имер] на законе, на штатах и т. п., пока не будет в законном порядке изменен или отменен самый титул. Такой запрет был бы излишен в парламенте, в котором достаточно развито чувство законности, где парламент не считает себя выше закона и не будет своей односторонней волей вычеркивать кредиты, основанные на неотмененном законе. Наше представительство с такой стороны себя зарекомендовать не успело. Напротив, во 2-й Государственной думе, когда в нее впервые был внесен бюджетный проект, было немедленно сделано предложение отвергнуть его целиком, не передавая даже в Комиссию для его рассмотрения. Спор об этом предложении только на несколько дней предварил аналогичный спор о «контингенте»[983]. И оба негосударственных, демагогических предложения были отвергнуты только ничтожным числом голосов, да и то лишь благодаря поддержке Польского кола. Курьезно, что неожиданным последствием этого эпизода было сокращение числа представителей Польши в акте 3 июня [1907 года]. Столыпин не мог помириться, чтобы Польское коло явилось арбитром, хотя именно его разумное голосование Думу спасло. Можно представить себе, какую демагогию развили бы в Думе, если бы ей было предоставлено право просто отказывать в кредитах на существующие непопулярные учреждения! Какой был бы соблазн прекратить всякий расход на полицию, на тюрьмы, на земских начальников и т. д.! Какой был бы простор для демагогов, которые стали бы предлагать отказывать в этих кредитах, не заботясь о том, что из этого выйдет, и не стесняясь обвинять несогласных, что они этим непопулярным институтам сочувствуют. Когда в мае 1916 года я был в Думе докладчиком по крестьянскому закону 5 октября 1906 года, изданному в порядке 87-й ст[атьи][984], то в числе поправок к закону было внесено предложение «отменить институт земских начальников». Авторы его не хотели понять, что нельзя отменить институт, не заменив его новым, что нельзя по поводу «крестьянского закона» решать вопросы, за пределы его выходящие. Даже европейские страны, более нас опытные и культурные, показали, какое опустошение в законном строе, какую анархию можно ввести в «бюджетном порядке», по поводу денежных ассигнований. Что бы было у нас, при настроении 1906 года, теперь уже нелегко представить себе! Бюджетные правила спасали и порядок, и законность, и достоинство Думы; они клали предел легкомысленным импровизациям. И никто не должен был бы так быть благодарен Основным законам, как кадеты, которые анархии не хотели, но противиться левой демагогии не умели. Конституция спасала их от искушения.
Но самая плодотворная и интересная особенность наших Бюджетных правил, которую теперь только собираются вводить в некоторых других государствах, это был принципиальный, теоретически правильный и практически очень полезный подход к вопросу о бюджетных конфликтах. В этом отношении конституция Франции могла бы поучиться у нашей.