Бюджет не обычное законодательство. Если нет согласия трех законодательных органов, Думы, [Государственного] совета и государя, на издание нового закона, положение ясно: нового закона не издают и остается прежний порядок. Это может быть несчастие, но это не катастрофа, не безвыходное положение. Иное дело бюджет. Прежний бюджет по обычному представлению недействителен; при несогласии законодательных факторов на новый закон нет ничего, что бы его заменяло: нельзя ни взимать старых налогов, ни делать прежних расходов. Жизнь страны замирает; но так как жизнь государства остановиться не может, по знаменитому выражению Бисмарка, сказанному в эпоху прусского конфликта[985], то происходит резкий конфликт представительства и правительства; конфликт приводит или к революции, или к государственному перевороту, т. е. к необходимости беззакония. Авторы конституции мудро предвидели эту возможность и указали на законный и разумный путь для выхода из затруднения. Для этого к бюджету был только применен порядок нормального законодательства. Если нет согласия на новый закон, то в силе остается старый. Если нет согласия на новую бюджетную статью, принимается цифра прошлого бюджета или цифра, наиболее к ней приближающаяся. Таков общий принцип. Он применяется и к самому крайнему случаю, когда бюджет целиком отвергается. Тогда остается целиком старый бюджет. Любопытно, что текст статьи 116-й Основных законов этой скандальной возможности как будто совсем не предвидел[986]. Статья говорила лишь о случае, когда бюджет не будет вотирован к законному сроку. Но литература истолковала, и была, конечно, права, что отвержение бюджета есть только частный случай того же явления; в этом случае страна без бюджета не остается, а принимается ipso jure[987] прежний бюджет.

Вот тот порядок, который был установлен Бюджетными правилами и который пополнил пробел, допущенный в большинстве конституций. Это возмущало нашу общественность, которая находила, что Дума оказалась в области бюджета бессильна. Это очередное преувеличение. В заботах об охранении полноты прав представительства общественность забывала о государственных нуждах. Вотируя против нового закона, как и против нового бюджета, Дума осуществляла то свое право безусловного вето, которое было ей обеспечено Манифестом [17 октября 1905 года]. Оставался пока старый закон и старый бюджет. Давалось время найти компромисс, не останавливая течение государственной жизни. Я как-то говорил с Витте об этом. Я указал, что мы с правительством при этом порядке только парализуем друг друга. «Ни одно государство, — ответил он мне, — не может существовать при неподвижном бюджете. Расходы его постоянно растут». Борьбы, в которой правительство в течение ряда лет оставалось бы при прежнем бюджете, оно выдержать не смогло бы. Конфликт правительства с Думой поэтому вовсе не разрешался в пользу правительства. Но зато Бюджетные правила давали ему такую постановку, что эта борьба могла быть успешна только при упорстве Государственной думы, при неизменном сочувствии ей избирателей, которые в случае роспуска поддержали бы своих депутатов. Закон мешал одному: оставить правительство беззащитным перед мимолетным и непрочным увлечением Думы. И мы приходим, таким образом, к общему выводу. С момента издания конституции ни один новый закон, ни один новый налог, ни одна новая трата не могли быть сделаны без согласия Думы. Ее право veto поэтому очень действительно и реально ограничивало волю монарха, делало его настоящим «конституционным» монархом, превратило титул «самодержца» в исключительно «исторический» титул.

Но этого отрицательного права для представительства было бы недостаточно. В состоянии, в котором находилась Россия, нельзя было довольствоваться защитою «status quo»[988]. Нужны были те реформы, который были формулированы и возвещены не только 17 октября [1905 года], но еще и 12 декабря 1904 года. И Основные законы (ст[атья] 107[989]) обеспечили за Государственной думой право законодательной инициативы по всем предметам законодательства, за исключением Законов Основных; о последнем я уже вскользь говорил и возвращаться к этому не буду. Дума поэтому имела не только право veto по всяким законодательным предположениям правительства, и без ее согласия ничего нового сделать было нельзя; она имела и право законодательной инициативы, которой тоже никто не мог помешать.

Но право законодательной «инициативы» еще не все. Между инициативой и превращением думского проекта в закон стояли Государственный совет и государь, т. е. два других законодательных фактора. И каждый порознь, и вместе они имели то же безусловное право veto против думской инициативы.

В этом и состояла основная идея конституции 1906 года. До нее вся полнота власти была в правительственном аппарате, возглавляемом монархом; общество ничем его воле противостоять не могло. Конституции 1904 и 1905 годов, сочиненные обществом, передавали всю власть представительству, т. е. обществу. Это было полным народовластием. Основные же законы 1906 года поставили прежних врагов в одинаковое положение, наделили их равными правами. Оба они могли друг другу мешать, оба могли друг против друга защищать status quo. В России были тогда две силы. Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою. Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года — и в этом ее основная идея — не только давала возможность такой работы, но [и] делала ее обязательной. Идти вперед, менять можно было только при обоюдном согласии. Соглашение между двумя политическими силами сделано было необходимым условием государственной жизни.

Это было ясно с первого взгляда. Менее ясно, что конституция 1906 года не обрекала страну на застой. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества, и в этой борьбе конституция дала преимущество не власти, а обществу.

Чтобы это показать, я останусь все-таки в рамках конституции, т. е. Основных законов. Охотно признаю, что в общих законах были нелепости, которые думской инициативе мешали. Так, ст[атья] 57 Учрежд[ения] Госуд[арственной] думы постановляла, что если правительство согласно с думской инициативой, то соответствующий закон оно само вырабатывает; если же не согласно, то закон все-таки вырабатывается, но уже Думой[990]. Этой статьей конституции собирались не ограничить думскую инициативу, а, наоборот, усилить. Но фактически правительство получило возможность, заявив согласие с Думой, бездействием мешать ей приводить свое решение в исполнение. Возможность такого «недобросовестного» толкования закона стала ясна тогда, когда Сенат признал незаконным § 67 Наказа[991], который предоставлял Думе право параллельной работы с правительством над изготовлением ее законопроектов. Но как такое толкование ни было цинично, эта статья 57 мешала нам все-таки так мало, что мы не пытались изменить ее в порядке думской инициативы, имея на это полное право. Я поэтому буду говорить только «о конституции», т. е. о забронированных Основными законами ее принципах.

Здесь видимость говорит как будто против меня. Государь имел право безусловного veto против всяких законопроектов. Он им пользовался. Было несколько случаев, когда законопроект, принятый и Думой, и [Государственным] советом, был все-таки отклонен государем[992]. Был знаменитый случай со штатами Морского генерального штаба, когда не только Дума и Совет законопроект приняли, но когда Столыпин подавал в отставку, в случае его неутверждения государем, и когда государь его все-таки не утвердил. Таким образом, вето монарха было безусловно. Конституция не давала средств «обойти» Высочайшую Волю. Это правда. Но зато она дала способы ее изменить, побудить государя к уступке.

Случаи, когда государь отклонял принятый палатами законопроект, были до крайности редки и всегда носили определенный характер. Государь решался это делать тогда, когда эти законопроекты встречали в самих палатах сильную оппозицию и проходили ничтожным, чтобы не сказать — случайным большинством голосов. Так было с «вероисповедными законами»[993]. А в законе о штатах Генерального штаба, хотя Столыпин свой закон и отстаивал, но всем было известно, что отстаивал его из самолюбия, не желая признаться в ошибке; в самом правительстве по этому закону единодушия не было. Сначала правительство просто не заметило, что ничтожным по значению законопроектом оно создает прецедент, который ведет к ограничению императорской прерогативы в военном законодательстве. На это в Государственном совете обратил внимание Витте, и тогда не переносивший его Столыпин уперся. Маленький законопроект получил громадное принципиальное значение для толкования ст[атьи] 96 Основных законов. С точки зрения формальной был прав не Столыпин, а Витте; Столыпин понимал это сам и потому, несмотря на угрозу отставкой, подчинился обидному лично для него решению государя. Итак, в тех случаях, когда государь как будто проявлял свою личную волю, он имел опору в значительной части законодательных учреждений, притом в той именно части, мнением которой он дорожил. Это объясняло его решимость как будто идти на конфликт; конфликта в этих случаях не ожидалось.

Но вне этих условий идти наперекор представительству для государя было опасно: как на бумаге ни была велика его власть, всякий «конфликт» его престиж уменьшал. Наши государи общественного осуждения очень боялись, потому-то они до тех пор и не позволяли ему выражаться. При обсуждении Учреждения о Думе в Особых совещаниях это было изложено с полною ясностью. «Государю надо соглашаться с палатами, — говорил А. А. Сабуров, — иначе последствия будут очень опасны. Каково будет положение Вашего Величества, если Дума вторично примет громадным большинством то, что было отклонено?»[994] Это замечание справедливо, и история его подтверждает. Воля одного человека может противостоять всей стране при самодержавии, при диктатурах, во всех случаях, когда «представительства» нет или когда оно обречено на безмолвие. Тогда воля «главы» решает все бесповоротно и окончательно и никакой критики на свои решения она не боится. Это могли бы установить и наши Основные законы, но они установили совершенно обратное. Ст[атья] 112[995] обеспечила за Думою право отвергнутый государем законопроект вносить вновь на рассмотрение Думы; она сделала одну оговорку: чтобы это было не в ту же самую сессию. Итак, несмотря на объявленную Высочайшую Волю, вопреки ей Дума могла хотя не в ту же сессию, но в том же составе предлагать и принимать тот же закон, т. е. вступать с государем в конфликт, критиковать его волю, доказывать необходимость и пользу того, что им было отвергнуто. Этих опасных для престижа монарха прений нельзя было ни устранить, ни запретить для оглашения. Все это было обеспечено за Думой Основными законами (ст[атья] 79[996]) и ст[атьями] 43[997], 45[998] Учреждения Государственной думы. Так обеспечивалась под охраной закона длительная и открытая борьба представительства с Верховной Властью. И тут могло быть одно из двух. Либо страна осталась бы равнодушна к этой борьбе, и тогда Дума, не видя опоры в стране, от борьбы бы сама отказалась; так это случилось после Выборгского воззвания и 3 июня [1907 года]. Либо страна была бы с представительством, как это было в эпоху войны, и тогда этот конфликт мог бы стать роковым для государя. В учреждениях есть своя логика. Можно сохранить самодержавие, представительство ограничить, запретить ему поднимать вопросы, о которых уже высказалась Верховная Власть, наконец, просто лишить Думу права инициативы. Все это было возможно. Но допустив и узаконив то, что ввели наши Основные законы, нельзя было остановить народные пожелания простым императорским вето. За страной и без революции оставалось последнее слово.

Это было так очевидно, что хулители нашей конституции жаловались не столько на вето монарха, сколько на вторую палату. Они, конечно, были правы, по видимости. Но и тут надо было смотреть несколько глубже.

В Кадетской партии было много сторонников однопалатной системы. К ним принадлежал и Милюков. Он находил, что учреждением второй палаты сила первой будет ослаблена. Конечно, он в этом был прав. Но достоинство конституции не только в силе народного представительства. Его чрезмерная сила сама иногда может стать очень опасна. На кадетском Учредительном съезде в этом пункте было разрешено разномыслие. В январе [1906 года] его запретили, но, конечно, запрет ничьих мнений не мог изменить[999].

Я плохо понимаю, как после европейского опыта можно отрицать принципиальную желательность второй палаты, хотя бы по причинам чисто техническим. Наглядевшись на то, как на практике работают представительства, убеждаешься поневоле в необходимости корректива для нижней палаты, необходимости тем большей, чем она больше приближается к четыреххвостке и чем шире права этой нижней палаты. Законы благодаря бесконечным поправкам выходят из нее в необработанном, чисто безграмотном виде, полные противоречий с другими законами, носят отпечаток демагогии и электоральных забот. Вторая палата необходима так же, как переписка для сложной бумаги; ее нельзя сразу писать набело. И вторую палату никогда не заменит система двух чтений в той же самой палате.

Но во второй палате есть и полезный политический смысл. Она всегда предполагается, как бы ее ни построили, более опытной, осторожной, словом, консервативной. Недаром самый возраст для нее везде повышается. Вторая палата предназначена давать голос элите страны, ее избранному меньшинству в противовес ее массам. Вторая палата — пережиток эпохи, когда управляло страной меньшинство. И чем демократичнее выборы нижней палаты, тем необходимее для нее корректив. Большинство должно не заглушать меньшинство, а находить приемлемый для обеих сторон компромисс.

Конечно, сложный и трудный вопрос, как разумнее построить вторую палату, чтобы она, принося свою пользу, не превратилась бы в источник вреда. Здесь надо применяться к условиям каждой страны, ответа искать в ее прошлом. Состав нашего Государственного совета подвергся придирчивой критике. Для людей, которые думали, что для России годилась одна палата, избранная по четыреххвостке, что такая палата могла справиться с управлением России, для них наш Государственный совет казался вызовом здравому смыслу, чем-то чудовищным. Но это суждение слишком упрощенно.

Как известно, наш Государственный совет состоял наполовину из выбранных членов и наполовину из назначенных государем. Вернее (ст[атья] 100[1000]), число назначенных не могло «превышать общего числа членов по выборам». Оно, следовательно, могло быть меньше. Основные законы забронировали максимум назначенных членов, не минимум.

Выбранные члены выбирались от привилегированных групп — от элиты. Духовенство, дворянство, а дальше — губернские земства, университеты, организованная буржуазия: все это представители верхнего слоя, меньшинства населения, а не масс. Но три последние группы во время «освободительного движения» шли вместе с ним. Закон, таким образом, обеспечивал представительство не столько сторонникам власти, сколько той социальной верхушке, которая без этого была бы потоплена в демократической Думе. Государственный совет, так составленный, был бы, конечно, тормозом для социальных демократических увлечений, но нельзя сказать, чтобы он был всегда послушной поддержкой правительства.

Главные нападки на Государственный совет направлялись, естественно, против его назначенных членов. Их по-настоящему нельзя считать «представительством»; с этой точки зрения присутствие их — аномалия. Но вопрос о них представляется более сложным, чем кажется.

Едва ли в интересах государства было бы не только разумно, но [и] просто возможно обойтись без назначенных членов. Политическая неподготовленность нашей общественности, ее нетерпимость, разделение на «мы» и «они» этого требовали[1001]. В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа. Многие из них по своему удельному весу значили в государственном деле неизмеримо больше, чем любимцы нашей общественности. А между тем у них не было шансов быть выбранными: их прошлое клало на них клеймо в глазах демократических избирателей. Устранить их вовсе от участия в законодательной деятельности было бы вандализмом, государственным мотовством. Это было возможно только при революции, при пришествии новых людей, как в 1917 году. Но поскольку хотели не революции, а превращения самодержавия в конституционную монархию, опытных и знающих государственных людей надо было сохранить и использовать. И характерно, что в число таких назначенных членов попадали не только люди реакции, а [и] такие люди, как Витте, Таганцев, Кони, и много других. Это одно показывало истинный смысл и цель этого назначения.

Но, как бы то ни было, Государственный совет все же мог быть тормозом для думской инициативы и для думских поправок и им действительно был. Он прикрывал собой конфликт монарха и Думы, одиум его брал на себя. В этом и было одно из его назначений. Но эту роль прикрытия он долго исполнить не мог. Без поддержки государя Государственный совет был бессилен, как была бессильна Дума без поддержки страны. И именно потому, что все это знали, при долгом конфликте удар, направленный на Государственный совет, попадал в государя. Государственный совет был хорошим щитом, чтобы единичную стрелу отразить; он не годился, чтобы остановить и задержать серьезное течение в обществе. Поскольку Дума действительно отражала настроение общества, государь не мог не понимать, что укрываться за Государственный совет он не может, ибо конституция давала ему достаточно средств, чтобы на Совет повлиять.