12 декабря 1920 г. Ф.Э.Дзержинский дал распоряжение Управделами Г.Г. Ягоде издать приказ за подписью первого, что ни один отдел ВЧК не имеет право самостоятельно отправлять уполномоченных, агентов и осведомителей за границу без согласия ПредВЧК, а также проект приказа о ликвидации Иностранного подотдела Особого отдела и создании самостоятельного отдела ВЧК, который только и может посылать за границу по чекистской линии[235]. Наконец, 20 декабря 1920 г. согласно приказу, подписанному Дзержинским и Ягодой, Иностранное отделение Особого отдела было расформировано, а все его сотрудники, инвентарь и дела передавались в распоряжение организованного Иностранного отдела (ИНО). Отныне все сношения с заграницей, НКИДом, Наркомвнешторгом, Центроэваком и Бюро Коминтерна отделы ВЧК должны были производить только через ИНО. Этим же приказом Иностранный отдел был подчинен начальнику Особого отдела Менжинскому, а врио начальника ИНО назначался Я.Х.Давыдов, которому в недельный срок поручалось представить на утверждение Президиума ВЧК штаты нового подразделения[236]. В резолюции Президиума ВЧК от 21 апреля 1921 г. по докладу начальника Адморгупра Апетера уполномоченные по странам ИНО должны были стать помощниками начальника соответствующих отделений Особого отдела [237].

Поначалу выделение иностранного отделения в самостоятельную службу носило скорее формальный характер, и фактически он продолжал оставаться в подчинении Особого отдела. В пользу этой версии, в частности, говорит тот факт, что исполняющим обязанности начальника отдела был назначен Я.Х. Давтян, получивший оперативный псевдоним «Давыдов», с 30 ноября исполнявший обязанности начальника Иностранного подотдела Особого отдела [238].

24 декабря 1920 г. отдел был сконструирован из 4-х подразделений: канцелярии, агентурного и специального иностранного отделений и Бюро виз[239]. На 1 марта 1921 г. руководящими и оперативными работниками ИНО были: начальник отдела Р.П. Катанян, заместитель Я.Х.Давыдов, помощник К.С. Зильберман, сотрудник для особых поручений Г.Е. Луцкий, сотрудник для поручений И.Я. Гузик, юристконсультант И.Я. Одинь, начальник канцелярии Рудников, его помощник Жариков, начальник Агентурного отделения Ф.Х. Булле, сотрудник для поручений отделения Л.Н.Френкель, уполномоченный 1-го спецотделения Г.Е. Прокофьев (секретарем отделения была его жена С.Е. Прокофьева), уполномоченный 2-го спецотделения Н.Г.Самсонов, начальник Бюро виз И.П. Казаков и его помощник М.А. Краузе[240]. В этом бюро делопроизводство по учету выезда из РСФСР возглавил бывший начальник ряда контрольно-пропускных пунктов Особого отдела В.Я. Авен – младший брат одного из самых первых оперработников-комиссара ВЧК Я.Я. Авена – деда нынешнего олигарха П.О. Авена[241]

К началу марта 1921 г. численность Иностранного отдела составила по штату 43 чел., по списку – 23 чел. Из них руководящих и оперативных работников было соответственно 22 и 14[242]. На основе сопоставления штатной и списочной численности можно сделать вывод о существенной нехватке сотрудников для вновь образованного отдела. Определенные сложности возникали даже с подбором руководителя ИНО. 26 декабря 1920 г. Дзержинский обратился в Оргбюро с просьбой откомандировать для руководства Иностранным отделом Р.П. Катаняна, в то время заведующего Агитпропом ЦК РКП. Назначением крупного партработника Дзержинский, по-видимому, стремился придать более высокий статус вновь созданному подразделению. Оргбюро просьбу отклонило, поручив Дзержинскому и секретарю ЦК Л.П.Серебрякову сперва наметить список товарищей, которые будут работать в Иностранном отделе[243]. Катанян был назначен начальником ИНО 20 января 1921 г., а Давыдов стал его заместителем[244]. Однако, уже 10 апреля 1921 г., по-видимому, из-за загруженности в Агитпропе, Катанян ушел с поста начальника ИНО, и его вновь сменил Давыдов [245].

Сложности возникали и с подбором управленцев более низкого звена. Основная проблема состояла в подборе оперативных работников, с одной стороны, владеющих иностранными языками и имеющих серьезный опыт нелегальной работы, а с другой – абсолютно надежных и преданных режиму. В рапорте, поданном Давыдовым на имя Дзержинского на третий день после создания ИНО, указывалось, что отдел будет совершенно не в состоянии справиться с возложенными на него заданиями без усиления личного состава сотрудников. «Иностранный отдел, – сообщал Давыдов, – нуждается в первую очередь, в нескольких квалифицированных партийных работниках. При отсутствии притока новых сил работа дальше расширяться не будет"[246].

Первоначально кадровую проблему руководство внешней разведки пыталось решить за счет перевода в ВЧК сотрудников военной разведки Западного фронта. Показательным примером является судьба И.В. Мильграма, во время польской войны являвшегося резидентом разведотдела 4-й армии. Прикомандированный в ноябре 1920 г. РВС Западного фронта к Исполкому Коминтерна, Мильграм за отсутствием для него работы был переведен на службу в Наркоминдел. Однако 28 марта 1921 г. начальник ОО Менжинский и замначальника ИНО Давыдов обратились в Учраспредотдел ЦК РКП с просьбой откомандировать Мильграма как крайне необходимого работника в распоряжение Иностранного отдела, если не имеется особых препятствий. Спустя два дня ЦК направил его в ВЧК, где он стал уполномоченным ИНО[247]. Переводу военных разведчиков, подобных Мильграму, в ИНО, в частности, способствовало назначение 13 апреля 1921 г. зампредом ВЧК вместо ушедшего на работу в ЦК Ксенофонтова И.С. Уншлихта[248]. В декабре 1919 – апреле 1921 года Уншлихт был членом РВС Западного фронта, где по должности курировал военную разведку. Однако, далеко не всегда руководство Разведупра, находившегося в подчинении РВСР, соглашалось откомандировывать в ВЧК своих сотрудников.

Разрыв между требующимся и существующим числом сотрудников сильно тормозил работу внешней разведки. Осенью 1921 г. секретарь Коминтерна К.Б. Радек предложил чекистскому руководству до момента правильной постановки аппарата ИНО посылать ему для оценки иностранные материалы. Уншлихт согласился с Радеком, отметив, что пока непосредственно чекистами серьезному изучению может быть подвергнута лишь белогвардейская пресса [249].

С лета 1921 г. начался новый этап в эволюции структуры Иностранного отдела. 6 августа, ушедшего на дипломатическую работу Давыдова, сменил бывший его заместитель С.Г. Могилевский, ранее уже возглавлявший ИНО в составе Особого отдела[250]. Будучи назначенным начальником внешней разведки, Могилевский, формально не войдя в состав Колллегии ВЧК, фактически получил права ее члена[251]. 2 декабря его заместителем стал И.А. Апетер, до июля 1921 г. возглавлявший Административно-организационное управление и руководивший подбором и расстановкой кадров[252]. Могилевский и Апетер добились существенного увеличения численности ИНО за счет перевода работников из Особого отдела, и, в меньшей степени, – из Коминтерна. К началу 1922 г. число сотрудников ИНО значительно возросло. Если в начале марта 1921 г. их было 23, то в феврале 1922 г. только число членов партячейки отдела равнялась 56, а руководящих и оперативных работников из них было 37[253]. Претерпела серьезные изменения и структура внешней разведки. ИНО был выведен из подчинения Особого отдела и вскоре, на равных правах с последним, стал подразделением Секретно-оперативного управления. К концу 1921 г. Иностранный отдел состоял из Закордонной части (нач. М. А. Трилиссер), Осведомительной части (нач. Л.Б.Залин (З.М.Левин)) и Бюро виз (нач. Н.Ф.Угаров) [254]. По данным А.М. Плеханова к июлю 1921 г. оперработники ИНО ВЧК имелись в 27 государствах[255]. В частности, в 1921 г. на Запад была направлена секретная сотрудница ИНО Е.Р Левитас – большевичка с дореволюционным стажем, бывшая секретарь Лефортовского района Москвы Благуше [256]. Однако, вместе с открытием официальных представительств Советской России за рубежом стали появляться и легальные резиденты. Таковым, например, стал работавший в 1921–1922 гг. под прикрытием должности 2-го секретаря полпредства в Латвии Ф.П. Фокин – ранее начальник отделения Особого отдела ВЧК[257].

Вместе с тем весь 1921 г. продолжал ощущаться дефицит квалифицированных кадров. 21 октября 1921 г. Уншлихт направил записку секретарю Коминтерна Радеку, в которой говорилось: “Несомненно, работа ИНО ВЧК не стоит на должной высоте, чему основной причиной является невозможность найти подходящих работников для этого отдела. Для работы в ИНО ВЧК нужны люди политически грамотные, разбирающиеся в международной обстановке, знающие политические группировки за границей и владеющие по крайней мере двумя иностранными языками. Учитывая всю важность работы этого отдела, мы неоднократно обращались в ЦК с просьбой дать для постоянной работы людей указанной квалификации, но пока безрезультатно. Ясно, что раз отсутствие работников мешает ИНО ВЧК справиться с основной своей задачей, каковой является непосредственное выявление иностранного шпионажа, белогвардейских, политических и экономических группировок за границей и их связей в СССР, то не приходиться удивляться, что многие может быть и очень ценные материалы, касающиеся лишь косвенно наших заданий остаются неиспользованными”[258].

Озабоченность подбором кадров для работников за рубежом, с одной стороны, так и для деятельности по линии внешней контрразведки – с другой, стало причиной обращения чекистского руководства в ЦК в начале сентября 1921 г. с предложением взять на учет всех коммунистов, владеющих иностранными языками. 5 сентября 1921 г. Оргбюро одобрило это предложение и поручило С.И. Сырцову и В.М. Молотову его отредактировать[259]. 12 сентября 1921 г. когда Президиум ВЧК дал указание ИНО разослать всем членам Коллегии, в НКИД и Наркомвнешторг для ознакомления проекты инструкции о въезде иностранцев и их регистрации, и в случае получения согласия дать на утверждение зампреду ВЧК, С.Ф. Реденсу было предложено в 24 часа выяснить, сколько коммунистов, владеющих иностранными языками, зарегистрировалось в МК партии, какие должности они занимают и для какой работы подходят, а также запросить губЧК о результатах взятия на учет этой категории партийцев[260].

После реорганизации ВЧК в ГПУ в феврале 1922 г. возросла роль заграничной разведывательной деятельности органов госбезопасности. Соответственно совершенствовались структура, подбор и расстановка кадров внешней разведки. Положение об ИНО ГПУ от 28 июня 1922 г. так определило задачи разведдеятельности за рубежом в порядке их приоритетов для Советского государства:

– Выявление на территории иностранных государств контрреволюционных организаций, ведущих подрывную деятельность против нашей страны.

– Установление за рубежом правительственных и частных организаций, занимающихся военным, политическим и экономическим шпионажем.

– Освещение политической линии каждого государства и его правительства по основным вопросам международной политики, выявление их намерений в отношении Советской России, получение сведений об их экономическом положении.

– Добывание документальных материалов по всем направлениям работы, в том числе таких материалов, которые могли бы быть использованы для компрометации как лидеров контрреволюционных групп, так и целых организаций.

– Контрразведывательное обеспечение советских учреждений и граждан за границей.[261]