Принятие решений по вопросам национальной безопасности в Белом доме Никсона
Каждый Белый дом устанавливает рамки для принятия решений, чтобы облегчить выбор, который может сделать только главнокомандующий. Как только Холдеман был назначен начальником штаба, он создал организацию Белого дома, которая позволила Никсону найти баланс между его убеждениями и его запретами, скрывая его слабости и достигая при этом значительной степени согласованности.
Доступ к президенту, как правило, осуществлялся в присутствии одного из двух помощников президента в Белом доме: Эрлихмана по вопросам внутренней политики и меня - по вопросам национальной безопасности. Наши офисы отвечали за подготовку президента к каждой предстоящей встрече, набрасывая как вопросы, которые могут быть подняты, так и возможные ответы на них. Никсон внимательно изучал эти рекомендации перед встречами, но никогда не имел перед собой записей во время реальной беседы.
Когда мы с Никсоном оба были в Вашингтоне, я, как правило, был его первым назначением на день. Я сопровождал его в зарубежных поездках и присутствовал на всех официальных встречах. Когда кто-то из нас путешествовал внутри страны, мы, как правило, общались по телефону не реже одного раза в день. Первой темой нашей повестки дня обычно была президентская ежедневная сводка, подготовленная Центральным разведывательным управлением. Если не было кризиса, Никсон уделял относительно мало времени повседневным вопросам и гораздо больше - историческим предпосылкам или динамике конкретного региона или ситуации. Он всегда был сосредоточен на том, что представляло собой потенциальные поворотные моменты или ключевые предстоящие решения. В ходе этих дискуссий, которые часто продолжались в течение многих часов, формировалось стратегическое мышление администрации Никсона.
Будучи вице-президентом Эйзенхауэра, Никсон стремился повторить процедуры национальной безопасности своего предшественника, адаптировав их к своим требованиям. С этой целью он попросил генерала Эндрю Гудпастера, который некоторое время координировал работу Совета национальной безопасности Эйзенхауэра, поработать со мной над созданием аналогичной структуры. При Эйзенхауэре сотрудники СНБ в основном готовились к совещаниям, собирая мнения департаментов. В последующие периоды Кеннеди и Джонсона штат Гудпастера был преобразован Макджорджем Банди и Уолтом Ростоу и насчитывал около пятидесяти профессионалов, включая ученых, которые участвовали в предметной подготовке заседаний СНБ. В администрации Никсона он сохранил аналогичный размер; в современный период его численность достигла 400 человек.
Когда в начале переходного президентского периода мы с Гудпастером обратились к Эйзенхауэру, который в то время лежал в больнице Уолтера Рида с неизлечимой болезнью сердца, я все еще придерживался мнения (унаследованного еще со времен учебы в Гарварде), что ум бывшего президента был столь же неопределенным, как и грамматика, которую он иногда использовал на своих пресс-конференциях. Я быстро убедился в обратном. Он был знаком как с вопросами национальной безопасности по существу, так и с их административными последствиями. Черты лица Эйзенхауэра были яркими и выразительными, излучающими уверенность в себе, выработанную десятилетиями командования. Его манера говорить была решительной, прямой и красноречивой.
Поприветствовав Гудпастера, Эйзенхауэр не стал тратить время на изложение своей первоначальной точки зрения. Я могу узнать, что он не поддержал мое назначение на пост советника по безопасности, сказал он, поскольку не считал академиков достаточно подготовленными для принятия решений на высоком уровне. Тем не менее, он окажет мне любую посильную помощь. По его мнению, подход президента Джонсона, при котором Госдепартамент возглавлял межведомственный аспект процесса национальной безопасности, не сработал, потому что Министерство обороны сопротивлялось лидерству государства, и в любом случае сотрудники Госдепартамента лучше подходили для диалога, чем для принятия стратегических решений.
Затем Эйзенхауэр изложил свои рекомендации, суть которых заключалась в том, чтобы передать операцию по обеспечению национальной безопасности в ведение советника по безопасности Белого дома. Советник по безопасности или назначенное им лицо возглавлял бы различные региональные и технические подкомитеты. Затем комитет на уровне заместителя секретаря должен был проверять обсуждения групп для Совета национальной безопасности.
Гудпастер разработал эти рекомендации, а Никсон их принял. С тех пор эта структура остается практически неизменной. Однако в рамках любой конкретной администрации нематериальные личностные характеристики неизбежно влияют на фактическое распределение власти.
Во время заседаний СНБ, на которых присутствовали назначенные члены кабинета министров (государственные секретари, министры обороны и финансов, а также директор ЦРУ), Никсон был искусен в формулировках, которые подразумевали желаемую цель без обязательства конкретной реализации. Изучение вариантов стало его способом получения информации о потенциальных направлениях действий без конфронтации по поводу решения; такой подход позволил президенту отделить долгосрочную политику от повседневных процессов. Он также позволял ему понять диапазон вариантов, как если бы он имел дело с абстрактной интеллектуальной проблемой, не зависящей от личных предпочтений или прерогатив ведомств. Там, где это было возможно, фактическое решение Никсона передавалось впоследствии, когда - я не могу представить ни одного исключения - ему не приходилось сталкиваться с разногласиями лицом к лицу.
Принятие плана СНБ Эйзенхауэра способствовало давнему стремлению Никсона контролировать внешнюю политику из Белого дома. Меморандум о принятии решения, изданный от его имени, объявлял его план действий. В особо спорных ситуациях - как, например, в случае вторжения в Камбоджу в 1970 году для преследования дислоцированных там северовьетнамских дивизий - Холдеман или генеральный прокурор Джон Митчелл лично подкрепляли окончательное решение соответствующим секретарем кабинета, указывая, что оно не подлежит дальнейшему обсуждению.
Запреты Никсона не сдерживали его решительность. В моменты кризиса он управлял процессом, если и косвенно, то через моих сотрудников. И в нескольких ключевых моментах - например, во время ответа на "пасхальное наступление" Северного Вьетнама на Юг в 1972 году или стратегической переброски по воздуху оружия и предметов снабжения в Израиль в октябре 1973 года во время войны Йом-Кипур - он вмешался, отдав прямой приказ.
К январю 1969 года, когда Никсон вступил в должность, характер американских дебатов о Вьетнаме претерпел потрясение. Первые внутренние споры о Юго-Восточной Азии оставались традиционными: они касались разногласий по поводу средств достижения согласованных целей. В университетах Вьетнам обсуждался на "учебных занятиях", где добросовестность противоборствующих сторон принималась как должное. К моменту президентства Джонсона суждения о поведении американцев во Вьетнаме сводились именно к вопросу о добросовестности. Противники объявили войну аморальной и противоречащей традиционным американским ценностям. Их ответом был вызов как устоявшейся политике, так и моральной легитимности сменявших друг друга администраций - вплоть до того, что некоторые антивоенные активисты стремились подорвать саму работу правительства с помощью огромных публичных демонстраций, иногда длившихся несколько дней подряд. Другой тактикой была массовая утечка секретной правительственной информации, оправдываемая определением открытого правительства, несовместимым с любым элементом секретности.
Секретность", - признал Никсон в своих мемуарах, - "несомненно, требует высокой цены в виде менее свободного и творческого обмена идеями внутри правительства". Но, добавил он, в определенном количестве она всегда необходима в государственных делах: «Я могу однозначно сказать, что без секретности не было бы ни открытия Китая, ни соглашения SALT с Советским Союзом, ни мирного соглашения, завершившего войну во Вьетнаме».
В этой связи Эйзенхауэр преподал мне важный урок о службе в Вашингтоне. В середине марта 1969 года, когда бывший президент явно слабел, Никсон пригласил меня присоединиться к брифингу его предшественника о недавнем заседании СНБ по Ближнему Востоку, на котором обсуждалось растущее советское военное присутствие в регионе и баланс в нашем ответе между дипломатическими и другими мерами. Поскольку он находился в процессе принятия решения, Никсон попросил меня изложить Эйзенхауэру варианты, обсуждавшиеся на заседании СНБ.
На следующее утро содержание заседания СНБ появилось в СМИ. Генерал Роберт Шульц, военный помощник Эйзенхауэра, позвонил очень рано утром, чтобы соединить меня с бывшим президентом. Выпустив поток эксплицитных выражений, которые обычно не ассоциируются с его благодушной публичной персоной, Эйзенхауэр обрушился на меня за ограничение возможностей Никсона, вызванное утечкой информации о заседаниях СНБ. Когда я спросил, считает ли он, что утечка произошла из моего офиса, он перешел к другому каталогу ругательств, чтобы подчеркнуть, что моя задача заключалась в защите тайны секретной информации во всей системе национальной безопасности. Я не выполнял это задание, если считал, что оно относится только к безопасности моего собственного офиса.
Мой ответ - что мы находились у власти всего два месяца и за это время сделали все возможное, чтобы контролировать утечку информации - не нашел большего одобрения. "Молодой человек" - мне тогда было сорок шесть лет - "позвольте дать вам один фундаментальный совет, - сказал Эйзенхауэр почти отеческим тоном. Никогда никому не говорите, что вы не в состоянии выполнить порученное вам задание". Это были последние слова, которые я услышал от Эйзенхауэра. Он умер через две недели.
Мировоззрение Никсона
Оценки Никсона прошлого и его интуиция относительно будущего были основаны как на его значительном международном опыте как политического деятеля, так и на годах размышлений, проведенных вне офиса. Международные поездки в качестве вице-президента - и предполагаемого будущего кандидата в президенты - привели его в контакт с мировыми лидерами, которые стремились понять американское мышление и оценить его собственные будущие перспективы. В этих кругах к нему относились как к серьезной фигуре - отношение, которое не всегда было характерно для внутренних противников или журналистов.