Тут постараюсь быть до крайности кратким, чтобы не удлинить и без того затянувшееся изложение. Мне кажется полезным при обсуждении предметов, по крайней мере в общих собраниях Думы, предварительно вообще согласиться о небольшой продолжительности, например не более 15 минут, речи каждого отдельного оратора и о том, чтобы каждый из них ранее всего выразил общий смысл своей речи («за» или «против» того-то). От этого должны получиться две выгоды: сократится время, составляющее в законодательных работах важный элемент, и диалектика приблизится к действительности, т. е. число логических посылок сократится до крайней возможности.
Великую пользу двух указанных предварительных соглашений я видел на деле, так как они были осуществлены в комиссии, рассматривавшей под председательством покойного И.А. Вышнеградского статьи Таможенного тарифа в 1890 году. Хотя в окончательном обсуждении участвовали представители разнообразнейших направлений в числе более полусотни, все же можно было ждать большой затяжки от велеречия, но предварительно уже рассмотренные подробности решались и быстро и ясно именно вследствие принятия ограничений, предложенных И.А. Вышнеградским. На своем веку мне пришлось участвовать во множестве коллегиальных обсуждений и решений, но такой успешности, ясности и взвешенности голосований в столь краткое время никогда не приходилось испытать. Все дела подобного рода, очевидно, много зависят от личности председателя.
На этом считаю в настоящее время необходимым закончить свои заметки о законодательстве, потребном России.
От того, что предначертано царским манифестом 6 августа, надо ждать больших улучшений, и если чего можно опасаться, то возникновения новых, особых видов волокиты, стремящейся все перемешать, например, при обсуждении университетов, когда должно иметь в виду, прежде всего судьбы истинного высшего просвещения, настоятельно надобного для «блага, России», примешать беспорядки, возникшие в университетах, а к животрепещущему вопросу об устранении искусственных препятствий для дальнейшего развития благосостояния крестьян — обсуждение общинного землевладения, к суждению о железном производстве — вопросы о покровительстве, казенных заказах и т. п.
Связь, как в указанных случаях, так и во многом связуемом, несомненно, есть, но диалектика все путает; действительность же, глася, что всего сразу никак не сделать, требует улучшений неотложных хотя бы в определенных частях, показывая, что необходимость других улучшений выступит явно или наступит как следствие уже сделанного. Очень и очень многое в будущем России предопределится тем, что и как успеет сделать и сделает первое, в январе 06 года собирающееся собрание Государственной думы. Из того, что она сделает, видно будет, между прочим, и то, насколько свойства и особенности нашей администрации зависят от свойств общих преобладающему большинству нашего народа, а это вопрос первостепенный при обсуждении административных русских порядков, к чему теперь же и перехожу.
II. Администрация, или власть исполнительная, говоря вообще, соответствует настоящему времени, если законодательство — предстоящему, а суд — протекшему. Законодательство и суд менее сложны, чем администрация, взятая в целом, и если против какой-либо части правительства идут нарекания, то преимущественно именно против администрации. Основываются они по существу своему главным образом на том, что администрация нередко присваивает себе не только в случаях, законами не определяемых, но и там, где законы ясны, такую часть законодательных и судебных функций, которая не согласна с интересами граждан, а улучшение администрации может основаться только при возможно строгом разделении трех основных или первичных правительственных отправлений.
Разделение их, однако, во множестве частностей еще не закончено, а в некоторых частях до такой степени условно, что его подробности должно непременно понемногу точнейшим образом установить законодательным путем, чего, по мнению моему, не надо и доказывать по очевидности. Но и там, где законченность разделения правительственных функций доведена до возможного предела ясности, у администрации кроме наблюдения за уклонениями от требований закона остается и останется всегда много обязанностей, выясняемых более или менее произвольно, лишь по духу закона «за совесть» и прямыми отношениями отдельных граждан к отдельным лицам, администрации.
Для примера укажу на избрание и удаление подчиненных служащих, на принятие во внимание частных и личных обстоятельств, на успешность преследования скрывающегося зла, на меру содействия добру и т. п. Личные качества исполнителей не могут быть лишены доли произвола, и законодательство не может охватить всех частностей. Поэтому от исполнителей в администрации, как от солдат в армии, нельзя требовать только свойств точной машины, а необходимо принимать во внимание и личные качества людские.
По этой причине первая суть дела в выборе служащих по администрации. Эта часть дела разрешима только подбором лиц, начиная с самого верха, а он, как далее постараюсь выяснить, может быть хорошим только при организации единства в администрации. Однако административные действия, во всяком случае, должны быть до мелочей проникнуты законностью, ибо без того исполнителей закона нельзя логически представить. Если допустить существование надлежащих разъяснений, относящихся к административным действиям, то для «блага страны» неизбежно необходимо, чтобы превышения административной власти подлежали каре по суду и только в особо исключительных, преимущественно мелочных, случаях — каре дисциплинарной, т. е. исходящей от высших органов самой администрации.
А для того чтобы такой порядок мог осуществляться в действительности, необходимы кроме законодательных разъяснений два условия: 1) суд должен быть от самого верха до самых низших ступеней совершенно отделен от администрации, а для этого у нас многое существующее надо изменить, начиная, мне кажется, с выделения министерства юстиции из числа обычных министерств и отнеся к особому отделу Сената или высшего суда все предметы этого министерства, и 2) необходимо широко допустить и действительно применять обжалование перед судом незаконных действий чинов администрации не только прокурорами, но и каждым гражданином, и не только теми, которые состоят на так называемой действительной службе (пользуются чинами и пенсиями), но и теми, которые служат по найму и могут быть назначаемы и увольняемы своим ближайшим начальством. В число этих последних, по мнению моему, следовало бы включить все должности низшего, чисто исполнительного свойства, начиная с помощников столоначальников в министерствах.
Обжалование незаконных действий чинов администрации возможно до некоторой степени и по современным законам, но в действительности мало применяется; известно конечно, что высшим сферам суда независимость от администрации обеспечена в несравненно большей мере, чем низшим органам судебной власти, а «благо общенародное» определяется не столько высшими органами правительства, сколько неизбежным множеством низших. Так как жизнь первых определяется вторыми, то никакие улучшения законов не отразятся благом народных масс, если в них исполнители законов перемешаются с истинными блюстителями законов или пока администрации предоставляется не только исполнять законы, но и влиять на кару за их несоблюдение.
Первичный порядок состоял и ради простоты должен был состоять в этом смешении, как в первичной промышленности всегда есть смешение того, что с ростом специализации к общей выгоде разделяется. Обыкновенно боятся упадка авторитета исполнителей-администраторов, если судебные власти изъять из круга администрации, в которой единство начала столь необходимо для успешности борьбы с организованными видами зла (а таких осталось немало даже с прекращением разбойничества), но личный авторитет всяких людей, а в том числе администраторов, определяется исключительно нравственностью и разумностью всех действий или отношений к окружающим, а безличный авторитет правительства только разумностью издаваемых им законов и их соблюдением.
Администратор, не сумевший приобрести личный авторитет и не соблюдший законов, плох, и, если его удалят, можно ждать на основании множества примеров только улучшений. Но конечно, суд, как всякое людское дело, может ошибаться, а потому его суждения, относящиеся до законности действий администрации, должны подлежать особым формам кассации, и вся важность предмета может сильно выясняться в отдельных случаях, хотя центр тяжести в двух началах: подсудности администрации и в легкой возможности обличения на суде администрации в незаконных действиях, потому что иначе законность нельзя обеспечить и сделать одним из элементов «блага народного». Администрация вообще и в частности администраторы, действующие законно, не могут страшиться суда, как не страшится его и всякий добрый гражданин, потому что суд, в конце концов, должен устранить неправые обвинения и карать только при их доказанности.
Но оставим эту хотя и важную, но не всеобъемлющую сторону административного дела, потому что законы, сколь бы ни были они прозорливы и разумны, не только всего предусмотреть не могут, но и пишутся, в сущности, только ради устранения зла, а возбуждать добра не могут ни при каких законодателях. Благо же народное, ради которого существуют правительства, определяется, прежде всего, суммой добра, посеянного, выросшего и плоды приносящего. Законодатели и судьи, содействуя преимущественно искоренению зла, конечно, содействуют победе добра, но только одна администрация не отрицательно, а положительно может действовать в его сторону не попущением уклонений от закона, а содействием в круге свободных действий граждан. И в этом смысле как в первичном администрации принадлежит роль исполнительная, если, как я старался показать в начале своего изложения, современные правительства назначаются не только для выполнения первичных функций, но и вторичных, от которых более всего зависят в наше время успехи блага народного.
Если же эти исходные мои положения ясны и будут признаны, то из них, несомненно, вытекает великое, определяющее многие отношения значение администрации как правительственного органа, могущего служить распределителем в народных массах тех благих предначертаний, которые, по существу дела, должны исходить от верховной власти и содержаться, хотя бы в сокрытой или потенциальной форме, в законодательстве. Меня не смущает ни то, что об этом предмете распространены мнения, противоположные высказанному, ни то, что сам я убежден в согласии действительности с этими противоположными мнениями для большинства (но отнюдь не для всей) администрации, ни даже то, что мой взгляд смахивает на оптимистическую идеализацию. Не смущаюсь потому, что огульный пессимизм ничего жизненно здорового дать не может, что, не ставя или не имея идеалов общих, в реальных частностях непременно должно запутаться и даже обманывать себя и других и что мои «Заветные мысли» относятся более всего к предстоящему, а в нем справедливо можно не только желать, но и надеяться на администрацию как важный, общему успеху помогающий орган правительственной власти.
Все дело, по существу, сводится к подбору должных людей, администрацию составляющих, к выработке законов, определяющих круг действия исполнителей, и к тому общему и всепроникающему, что называется нравами и определяется нравственностью. Состав администрации в ее многоразличных разветвлениях так велик, что на лицах администрации отражаются все главные народные свойства и привычки, т. е. нравы. Корень дела — в выборе лиц администрации. Но здесь можно говорить только о верхних, или заправляющих и направляющих, администраторах, т. е. главным образом о министрах и губернаторах, потому что они сами, выбирая подчиненных и направляя их деятельность, уже сумеют придать всему вверенному им делу им самим принадлежащие оттенки.
Единство основных требований заправил неизбежно должно отразиться на единообразном отношении всей административной машины к делу выполнения законов. Оно отчасти кажется, что и тут лучше не стеснять естественного разнообразия, потому что зла все же избежать невозможно ни при каких распорядках, а при единообразии всей администрации кажется, может быть, зло не исключительным, а общим. Мне думается, что такая софистическая постановка вопроса неверна, потому что обобщенное зло выступит явно пред всем народом, что его не прикроешь; оно будет громко говорить не только перед судом, но и перед народными представителями, которые его скоро изведут, и потому особенно, что такое обобщенное административное зло немыслимо при надлежащих законах иначе как в соединении, даже в зависимой связи со злом в самых высших административных сферах, а они, как высшая точка здания, видны отовсюду, кроме разве самой внутренности здания и очень близких к нему мест, и могут быть переменены, не трогая самого здания.
Отстраняя фигуральность, думаю, что мысль моя станет уясняться, если скажу, что во главе администрации обычно у нас считается сам царь, действующий чрез министров; следует же иметь особого, царем, конечно, поставляемого главу администрации, без чего зло, легковозможное в административном деле как вообще, так и по частям, искоренить очень трудно. Государь есть верховный правитель, и вся администрация только известная доля целого правительства. Пороки в администрации, всегда возможные и до крайности могущие вредить «благу народному», ничуть не должно даже в мыслях относить к недостаткам всего правительства, а лишь к недостаткам самой администрации.
Если администрация будет иметь своего высшего представителя и пороки определяются недостатками отдельных лиц, высший администратор их заменяет лучшими; если же вся система на деле окажется плохой, т. е. благу народному несоответствующей, перемена возможна при помощи назначения монархом нового высшего администратора с иными, быть может, общими или исходными началами, из другой «партии», как принято говорить на основании западноевропейских примеров парламентских партий.
В делах людских абсолютное совершенство обеспечить невозможно, но приближаться к нему должно постепенно, чего и можно достигнуть не иначе как в соединении двух приемов: гипотез и опытов. Гипотезы — это «партии», опыты — это исполнители в делах административных. Неладная гипотеза дает и неладный опыт, а неладное для всего совершенствования необходимо заменять пригодным. Пригодное можно и должно твердо узаконить, но сомнений и недоразумений все же останется множество, всего решить и направить в должную благую сторону нельзя, и вот для этого-то сонма сомнений и недоразумений нужна администрация с определенными, осознанными «партийными» гипотезами или с системой, целями и приемами.