Приказ помещался обыкновенно в простой избе, крытой дранью и тёсом. Изба отапливалась глиняными печами, а двери и слюдяные окна для тепла были оббиты сукном и войлоком. Простые сосновые столы и скамейки составляли всю обстановку; дела хранились в лубяных и осиновых коробьях. У печи висел медный или глиняной рукомойник. Сальные свечи в железных «шенданах» освещали внутренность приказа, где подьячие, согнувшись над столами, выводили гусиными перьями на заморской бумаге своё письмо и посыпали его речным песком. Горница, где сидели судья и дьяки, была составлена получше: тут стол накрывали красным или зелёным сукном, стены иногда обшивали тёсом или обивали материей, а на окнах устраивали войлочные ставни. Просители ждали своей очереди в сенях или на крыльце. При многих приказах была своя тюрьма для колодников, ждавших суда или отбывавших наказание.
Режим работы приказов при разных царях был разным. В 1658 году приказным был установлен 12-часовый рабочий день, в 1680-м его продолжительность сократили до 10 часов. Указ требовал: «Начальным людям и дьякам и подьячим сидеть в день 5 часов и ввечеру 5 часов», так что зимой работа приказов заканчивалась ближе к полуночи. Из этого иностранцы делали вывод, что русские ходят на работу по ночам. По Уложению от 1649 года приказы не работали на Рождество, Богоявление и другие большие праздники, а также в царские дни. Вдобавок в субботу работали до обеда, а в воскресенье — наоборот, после обеда. И только в самых важных приказах: Разрядном, Посольском и Большого Дворца — работа не прекращалась и в праздничные дни, а в случае необходимости продолжалась ночью.
Со всех концов Московского государства в приказы стекались «отписки» городовых приказных людей. Их привозили или нарочные гонцы, если дело было важное, или случайные попутчики — какой-нибудь челобитчик или торговый человек, ехавший в Москву по своим делам. Подьячие, принимая отписки и другие документы, клали их на стол перед судьёй и дьяком. Дьяк читал отписки, обсуждал их с судьёй, делал на них пометы (резолюции) и раздавал подьячим по столам. Деление на столы было различно в разных приказах, но денежный и судный встречались в большинстве из них. В некоторых приказах были ещё территориальные столы. Одни отписки следовало принять к сведению; на них дьяк помечал: «чтена, в столп», то есть её следовало подклеить в столбец к другим документам, или: «деньги принять, а отписка в столп», и т. п. На другие отписки следовало отвечать, давая городовым приказным указания и предписания.
Суд и управа распределялись очень сложно между множеством приказов. Трудно указать такой приказ, которому бы не приходилось быть местом для разбора и решения судных дел. Сверх приказов, для которых судные дела были побочным занятием, существовали специально судные, а кроме того, были приказы по гражданским делам помещиков и вотчинников и их людей и крестьян. Разбойные и татинные дела ведал Разбойный приказ, а дела о холопстве — приказ Холопьего суда.
Одни лица были подсудны приказу по своему званию, должности или чину, другие по территории жительства. Так, каменщики были ведомы судом в Каменном приказе, дворцовые люди и крестьяне в Дворцовом Судном, ямщики — в Ямском. Дела помещиков Белозёрского уезда рассматривали во Владимирском Судном, но помещики оттуда же из числа иноземцев судились в Панском, а позже в Иноземском приказе.
Московская приказная волокита долго помнилась народу: приказных обвиняли в продажности, грубом неуважении к праву и справедливости, а особенно — в волоките, то есть в том, что они «волочили» дела просителей, заставляли их долгое время проедаться на Москве, ожидая решения и тратясь на взятки. Но нужно отказаться от сравнений прошлого с настоящим и постараться выяснить, что к чему и отчего. Скажем прямо: благоприятную почву для волокиты создавала сильная централизация управления. Московские цари перенесли на разросшееся государство принципы и приёмы управления, свойственные их вотчинам. Но то, что было приемлемо на небольшой территории, не срабатывало в должной мере для всей страны. За любым делом надо было ехать в Москву! По финансам даже самые ничтожные доходные статьи утверждались и проверялись в Москве. Ничтожность сбора и дальность расстояния не были в глазах московского приказа разумным основанием для освобождения людей от невольного дальнего путешествия, даже если поездка в Москву могла обойтись дороже самого сбора.
Небольшая починка какой-нибудь городовой башни, назначение подьячего в съезжую избу маленького городка и т. п., всё это решалось в Москве в приказах. Суд не был так централизован, но и здесь не обходилось без уродств, так как московское правительство иногда ограничивало юрисдикцию воевод, и опять тяжущимся надо ехать в Москву. Эти черты приказного строя становились всё более обременительными и неприятными по мере роста государства и усложнения общественной жизни. В середине XVII века уже назрела потребность и в общем праве (Уложение 1649 года удовлетворило её в небольшой мере, так как в нём главное внимание было обращено на процедуру), и в совершенствовании государственного управления.
Было бы неправильным, показав недостатки приказной системы, ничего не сказать о её достоинствах. Да, у приказных не было общего и профессионального образования; в сущности это были сметливые мужики, хорошо усвоившие на практике технику дела. Пока всё шло, «как было наперёд сего», пока было, к чему «примериваться», они прекрасно управлялись с делами. Когда же возникали какие-нибудь новые вопросы, а опыта не было, то тут же обнаруживалась их беспомощность. Но зато им были чужды многие недостатки позднейшей бюрократии. Они были ближе к населению, они знали его повседневные нужды и, в общем, делали то, что ожидали от них управляемые.
Приказные чиновники заложили основание будущего блеска и богатства. А затем, по словам С. Б. Веселовского: «
ЧАСТЬ ВТОРАЯ
Пётр I и его Табель о рангах
Необходимость перехода к мобилиационному режиму функционирования экономики и совершения рывка назрела задолго до того, как Пётр получил всю полноту власти. Россия была в блокаде: пути международной торговли на юге перекрывала Турция, на западе Швеция. Авторитета в мире страна не имела никакого. Сил, чтобы преодолеть блокаду, не было. Внутри страны происходили постоянные волнения: одновременно шёл процесс «подбора» личности, которая могла бы возглавить рывок, и процесс противодействия со стороны части элиты, в том числе стрелецкой.
И всё же кое-что делалось! Фаворит царевны Софьи князь В. В. Голицын занимался судостроением. Он же достиг некоторых дипломатических успехов, так, сумел добиться в 1684 году подтверждения Кардисского мира со Швецией (1661), получив частичный допуск русских к Балтике для торговли. Был заключён очередной «вечный мир с Польшей». Она «навеки» уступила Москве всё, что та завоевала у неё в XVII столетии, в том числе Киев, но при условии, что Россия начнёт войну с Турцией и Крымом. И Голицын ввязался в войну на юге! Но по своей мощи Турция превосходила тогда все страны мира, и не нам было тягаться с нею. В итоге два похода Голицына на Крым (1687‒1689) кончились неудачно. Войска роптали, Пётр обвинял его в нерадении, зато Софья объявила поход к Перекопу победой и осыпала своего любимца наградами.
Требовался рывок: техническая и промышленная модернизация, подъём образования, перевооружение экономики и армии, а для этого надо было прорваться к Западной Европе через Балтику, наладить международную торговлю, заполучить новые технологии. Но этого до поры не было.
Выше мы описывали общий сценарий «русских горок». На первых этапах правящая «элита», помня о прошлых тяготах, не рискует вводить режим мобилизационной экономики, а накопленные ранее ресурсы пользует не всегда эффективно. Не понимая причин отставания, пытается копировать зарубежные порядки. Вот и князь Голицын (пока юный Пётр командовал «потешными» полками и строил корабли в Преображенском, отрабатывая элементы своей будущей военной реформы) вводил в царском окружении европейские порядки, приглашал иностранных специалистов, а в серьёзных делах ограничивался полумерами.
Пётр начал своё правление с замены старого, неработоспособного слоя управленцев новыми кадрами. Собственно, требовалось заново создать «оперативное ядро» руководящей системы, способное генерировать задачи для аппарата, исходя из царских целей, а в аппарат — набрать людей, способных выполнять порученное им, а ежели не хотите подчиниться добром, то «у меня есть палка, и я вам всем отец».
Получив власть, Пётр прежде всего провёл крупные общественные реформы. Вместо Боярской думы в 1699 году учредил Ближнюю канцелярию, которая с 1708 года получила название Консилии министров, а для выполнения функций Думы в Петербурге в 1711 был создан Сенат из девяти членов и обер-секретаря.
Для усиления центральной власти на местах в 1708‒1715 годах разделил страну, создав восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Затем к ним прибавились ещё четыре: Воронежская, Рижская, Нижегородская и Астраханская. Петербургской и Азовской губерниями управляли генерал-губернаторы, остальными — губернаторы со штатом военных, судебных и финансовых чиновников.
На местах предоставил права самоуправления тяглым общинам через выборные Бурмистерские палаты, изъяв их из ведения воевод и подчинив московской Бурмистерской палате, тоже выборной. (Она ведала далее посадским населением; в 1700-м была преобразована в Ратушу, а в 1720-м — в Главный магистрат.) В 1712-м учреждены были при губернаторах советы ландратов, избираемых местным дворянством, а воевод во главе уездов заменили коменданты. Так удалось укрепить на местах позиции государства и повысить эффективность налогообложения.
Реформу именно местных органов управления некоторые историки оценивают негативно, усматривая в ней исток конфронтации народа с властными структурами. Но такой результат не удивителен, ибо местная власть, нижняя ступень административной пирамиды, наиболее хорошо известна населению. Это точка взаимодействия власти и народа. Конфликты неизбежны, но главное — этими реформами удалось оживить инициативу снизу, побудить сословия к активным действиям в интересах страны.